Призрак децентрализации. Киев не хочет терять контроль над регионами

Просочившиеся в СМИ детали децентрализации усиливают подозрение, что центр с регионами делиться полномочиями не собирается.

Принять изменения к Конституции депутаты должны до конца сессии, то есть к 15 июля. Времени осталось меньше месяца, а окончательного документа пока нет, хотя обсуждение поправок началось год назад, пишет Дмитрий Москаленко в №24 журнала Корреспондент от 19 июня 2015 года.

С тех пор в публичную плоскость просачивались лишь небольшие дозы информации о содержании реформы. В определённый момент даже заговорили о том, что в ближайшее время принять её не успеют: не укладываются в сроки.

Процесс ускорился лишь после давления извне. Вторые минские соглашения прямо предусматривают завершение конституционной реформы к концу года. В относительно сжатые сроки при Администрации Президента была создана конституционная комиссия, оперативно заработали подгруппы.

С приближением даты окончания текущей сессии всё чаще стали появляться детали готовящихся изменений. Однако многие из них ставят под сомнение ключевой тезис о том, что, несмотря на обещанное перераспределение полномочий в пользу регионов, полномочия центра меньше не становятся.

Призрак сепаратизма

Президент Украины в ходе пресс-конференции заявил, что не собирается отказываться от права строгого контроля над деятельностью местных советов. В принципе такого права у него нет и в настоящее время, но идея всплыла практически сразу, и, очевидно, главе государства она пришлась по душе.

Пётр Порошенко озвучил и главный аргумент в пользу таких полномочий Президента — уже ставшее привычным «в стране война». По логике украинского лидера, угроза существует потому, что получившие больше самостоятельности депутаты местных советов станут разыгрывать карту сепаратизма, покушаясь на целостность страны.

«Должна усилиться контрольная функция по выполнению Конституции, чтобы ни одно решение на исполкоме свободно или мимолётно не затрагивало вопрос государственного устройства, территориальной целостности, национальной безопасности. На случай, если органы местного самоуправления будут замечены в нарушении Конституции и закона, государство должно оставить за собой право аж до роспуска этого органа местного самоуправления и объявления досрочных выборов. Я на этом буду настаивать, никаких компромиссов по этому поводу не будет», — сказал Президент.

При этом об основаниях для роспуска не сказано ни слова.

Пока единственным высокопоставленным политиком, раскритиковавшим эту инициативу, стал Виктор Балога, неформальный региональный лидер Закарпатья и бывший глава Секретариата президента Виктора Ющенко.

«О таких полномочиях не мог мечтать даже Виктор Янукович. Только представьте себе, что было бы во время Майдана с местными советами западных областей, если бы предыдущий президент имел такую возможность. Я не говорю уже о том, что с такими вещами в Мукачеве [скандальные выборы мэра города в 2004 году, сопровождавшиеся нарушениями и вмешательством центральных властей] и в Одессе [выборы мэра в 1998-м, вызвавшие прямое вмешательство президента] в своё время игрался Леонид Кучма», — эмоционально отреагировал экс-губернатор в Facebook.

Сейчас в законе о местном самоуправлении чётко прописано: госконтроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления может совершаться только на основании и в рамках установленных полномочий.

Распускать же местные советы и приостанавливать полномочия городского головы может пока только Верховная Рада. Для этого есть лишь два основания: если совет принял решение с нарушением Конституции, игнорируя требования компетентных органов, а также если сессии не проводятся в установленные законом сроки без уважительных причин или совет игнорирует возложенные на него обязательства, то есть просто не работает.

Органы местного самоуправления тоже имеют право на обращение в суды с просьбой признать незаконными акты местных органов исполнительной власти. А районный и областной советы могут добиваться отставки глав администраций путём вынесения недоверия, на основании чего Президент принимает решение о его судьбе. В случае поддержки двумя третями голосов отставка является неизбежной. Впрочем, прецедентов, когда местные советы добивались бы смены губернаторов, не было.

Теперь дополнительные полномочия получает Президент, который может распускать совет на основании выводов специально предусмотренного поправками государственного урядника.

Глаз государев

Второй новостью после президентских заявлений стала публикация в прессе проекта изменений более детального, чем тот, что появился в июне прошлого года.

Одно из главных отличий между документами — появление института государственного урядника, который будет осуществлять исполнительную власть в областях и уездах. В прошлогоднем проекте он именовался скромнее — представитель Президента.

Кстати, должность урядника вполне укладывается в концепцию возрождения в Украине уездов. Именно так назывался низший чин уездной полиции в Российской империи. Только его полномочия были скорее правоохранительные, чем административные, — он пребывал в структуре полицейской стражи и имел в подчинении мелких исполнителей. Полномочиями по контролю над представительскими органами, понятно, не располагал.

Государственный урядник, как и представитель, остался подконтролен Президенту, однако дополнительные рычаги влияния предполагается предоставить и Кабинету Министров. Предлагается сохранить практику, когда Президент назначает и увольняет по представлению правительства. Кабмин также получает право отменять решения урядника.

Примеры из политической истории Украины заставляют заподозрить в такой норме ту же бомбу замедленного действия в отношениях между Президентом и правительством, срабатывавшую дважды - при премьерстве Виктора Януковича и Юлии Тимошенко, которые стремились ограничить полномочия Президента. Пользуясь подобными «двойными» подчинениями, правительства в момент обострения отношений пытались блокировать как принятие актов, так и различные назначения. Впрочем, Ющенко довольно успешно игнорировал эти попытки, выкручиваясь при помощи юристов своего секретариата.

Ставит ли такую цель Президент сейчас?

«Есть вероятность того, что двойное подчинение — это уловка, чтобы склонить к голосованию сомневающихся», — заявил собеседник, близкий к фракции Блока Петра Порошенко.

Кроме всего прочего, урядник получает право осуществлять надзор над соответствием актов местного самоуправления Конституции и законов Украины, что без детализации оставляет «надзирающему» невероятно широкое поле для маневра.

Есть ещё один момент, позволяющий главе государства, по сути, ввести прямое правление в регионе, — в случае роспуска Верховной Рады он назначает временного государственного урядника на срок до года, который в полной мере реализует на территории общины исполнительную власть.

Наиболее распространённым объяснением, почему Киев пытается усилиться несмотря на обещанную децентрализацию, является его неготовность расстаться с контролем над госфинансами

Наиболее распространённым объяснением, почему Киев пытается усилиться несмотря на обещанную децентрализацию, является его неготовность расстаться с контролем над госфинансами.

«Центр всё равно пытается удерживать контроль на местах ради контроля финансов. Есть большие опасения, что местные бюджеты будут разворованы. Власть максимально не заинтересована сдавать позиции на местах. Похоже, что правила игры и избирательная система останутся прежними, но с небольшим «тюнингом». Это свидетельствует лишь о том, что есть тенденция к консервации действующей власти», — считает политолог Александра Решмедилова.

По словам эксперта, пока это больше напоминает стабилизацию существующего хаоса, чем наведение долгожданного порядка на местах.

Подобный способ децентрализации является самым оптимальным в настоящих условиях, предполагает политолог Иван Лизан.

«Со стороны Киева как центра перераспределения ресурсов в унитарной Украине более чем разумно провести децентрализацию так, чтобы, с одной стороны, ужесточить контроль над регионами, а с другой, удержать максимум денег в государственном бюджете. Проще говоря, цель децентрализации — усиление контроля над регионами и передача им обязанностей без соответствующего денежного обеспечения. Бюджет Украины слишком быстро сжимается, и денег на всех в нём не хватит, поэтому Киев жертвует регионами», — сказал аналитик.

Насколько серьёзно столичные власти настроены на распределение полномочий, может стать понятно и до голосования по поправкам. В июне ВР обязана принять бюджетную резолюцию, в которой должны быть определены принципы бюджетной политики на следующий год. То, насколько Киев будет готов поделиться доходами с общинами, станет важным сигналом перед голосованием за поправки к Конституции.

***

Этот материал опубликован в №24 журнала Корреспондент от 19 июня 2015 года. Перепечатка публикаций журнала Корреспондент в полном объеме запрещена. С правилами использования материалов журнала Корреспондент, опубликованных на сайте Корреспондент.net, можно ознакомиться здесь.