Как скрепить Украину. Европейский вариант админреформы

В Украине давно назрел вопрос проведения админреформы. Однако как его правильно решить.

На прошлой неделе Верховная Рада приняла изменения в Конституцию, касающиеся судоустройства. Тем самым косвенно был дан ответ на вопрос: можно менять Основной закон в условиях войны или нет, пишет Кирилл Казючиц в №22 журнала Корреспондент от 10 июня 2016 года. 

Теперь на очереди другие изменения, в частности, предоставление особого статуса «отдельным регионам Донбасса». Но есть основание полагать, что таким образом сепаратизм узаконят, путём внесения его в Конституцию.

Из принятых изменений – два следствия. Первое: решена дилемма с редактированием Конституции в условиях войны. Сама по себе Конституция запрещает менять себя (ст. 157) – но ведь и война у нас не объявлена, АТО —дело другое. Второе: в Раде, как оказалось, достаточно голосов, чтобы принимать подобные решения. Так что рассмотрение «особого статуса» не заставит себя ждать – тем более что на этом единодушно настаивают и Москва, и Брюссель, и Вашингтон.  

Смысл слов

Минские соглашения предусматривают проведение конституционной реформы, предполагающей децентрализацию с учётом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей. Как учитывать эти особенности, не уточняется.

Не раз уже обсуждалось, что, меняя законы, мы можем прийти к такой ситуации, когда Захарченко, Плотницкий в компании полевых командиров «ЛДНР», окажутся депутатами Верховной Рады и будут принимать законы для всей страны. Соглашения предусматривают, что вопрос автономии этих территорий будет обсуждаться с их представителями, что лишь подстёгивает имеющиеся опасения.

И тут напрашивается вопрос, должна ли Украина вообще проводить конституционную реформу по «минским лекалам»? Придание отдельным районам Донбасса специального статуса после двух лет боевых действий народ воспринимает как фактическое поражение.

Но, несмотря на массовое неприятие «Минска», полностью отвертеться, похоже, не удастся. Западные партнёры, участвующие в переговорах, давят на украинскую сторону – надо договариваться любой ценой.

При этом Запад уверен, что самой по себе федерализации или децентрализации нет ничего плохого, вопрос лишь в том, какой смысл вкладывается в эти слова. Так директор Центра политических исследований Пента Владимир Фесенко указывает на то, в Украине имеется президентский законопроект о децентрализации. Он был принят в 2015 году в первом чтении и одобрен Конституционным судом. Ни российская сторона, ни сепаратисты не признают его. «При этом Запад считает его выполнением Минских соглашений», — говорит политолог.

И сразу новый вопрос, а почему было не принять этот законопроект? Тем самым подтвердив, что мы выполняем Минские соглашения, проводим децентрализацию? Передав тем самым мяч противоположной команде – пусть теперь они выполняют свою часть «Минска». У нас же получается ситуация, при которой Запад критикует Украину, а не Россию. 

«Запад, который очень много помогает Украине в части санкций, информационно-идеологической, дипломатической, финансовой поддержке, всё более ужесточает свою позицию в отношении сроков и порядка урегулирования конфликта на Донбассе», — отмечает президент Центра социальных исследований София Андрей Ермолаев.

По мнению эксперта, принимать президентский вариант децентрализации уже поздно – время упущено. «Потеря времени приводит к тому, что новые формулы становятся всё более сложными. То, что было возможно год назад, уже невозможно сейчас», — говорит Ермолаев. И, по его мнению, это прекрасно понимает Пётр Порошенко.

«Поскольку законопроект о децентрализации связан Минскими соглашениями, он стал заложником неоднозначного отношения к этим соглашениям в украинском обществе», — уточняет Фесенко.

Своя игра

Федерализацию (или децентрализацию) Украина могла провести ещё до последних двух кризисных лет. Более того, должна была это сделать. В экспертной среде царит парадоксальное убеждение – если бы всё было грамотно осуществлено, децентрализация стала бы главным препятствием на пути сепаратистов, откусивших значительную часть территории.

Причины, по которым этого не случилось, наверное, исторические. В 1991 году Украина создавалась, как независимое государство, «сверху» —Леонид Кравчук подписал Беловежский договор, а парламент провозгласил суверенитет. Роль местных общин в этом процессе была мала.

В Конституции, принятой в 1996 году, была закреплена жёсткая вертикаль государственной власти — областные советы были лишены исполкомов, председатели областных и районных администраций стали назначаться президентом. Из этой стройной схемы было два  исключения — Киев, в котором выборный мэр автоматически назначался главой КГГА и имел реальную власть в городе (причём Леонид Кучма этот порядок вещей признал не сразу), а также Крым — автономная республика в составе унитарного государства.

Кстати, то маниакальное упорство, с которым западные политические круги настаивают на предоставлении особого статуса Донбассу в составе Украины, объясняется просто – в 90-е годы автономия Крыма помогла удержать его в составе страны. Точно так же надо действовать и с «ЛДНР».

Местное самоуправление в Украине всё это время было скорее фикцией – всё решал президент и его назначенцы на местах

Как бы то ни было, но местное самоуправление в Украине всё это время было скорее фикцией – всё решал президент и его назначенцы на местах. Быть может, такая конструкция на определённом этапе сохранила тогда страну от управленческого коллапса, но мировому демократическому опыту она никак не соответствовала.

В нулевых годах, когда экономическая ситуация в стране значительно улучшилась и нищета перестала быть угрозой самому существованию государства, а также был поднакоплен опыт государственного управления, вопрос учреждения в стране нормальной для Европы модели подняли на самый высокий уровень. В 2005 году вице-премьер-министр по административно-территориальной реформе Роман Бессмертный был назначен именно для того, чтобы начать реформу, предусматривающую передачу полномочий сверху вниз. Но реализовать подобную модель по состоянию на 2005 год оказалось невозможно. Почему?

Противники децентрализации заявляли тогда, как и сейчас, — наш человек к региональному самоуправлению не готов. Власть на местах захватят мелкие князьки, и никакой управы на них не сыщешь.

Федерализация или революция?

Российский экономист Александр Аузан однажды на живом примере продемонстрировал, с чего начинается настоящее местное самоуправление и к каким результатам это приводит. «Губернатор Кировской области [России] Белых местному самоуправлению с дырявым бюджетом предложил, что он даст 30 копеек из регионального бюджета, если рубль будет собран в виде самообложения. То есть люди сами скидываются деньгами в городах и населённых пунктах. Собрали рублей по 200 с человека, немного. Результат оказался неожиданным: три руководителя местных самоуправлений написали прошение об отставке. Потому что люди за  ними непрерывно ходят и говорят: «Ты куда вложил мои деньги?» —рассказал Аузан на публичной лекции Полит.ру по итогам своей поездки в Киров в 2009 году.

Эта история очень хорошо иллюстрирует несостоятельность главного мифа вокруг самоуправления. Оказывается, даже в патерналистской и авторитарной России  люди, заплатив один раз свои деньги, очень быстро развили в себе качества сознательных и требовательных граждан. Кроме того, совершено не важно, федеральное устройство у государства или унитарное — ключевым в функционировании будет действующее эффективное самоуправление на самом низовом уровне, на уровне общины.

Ведь мы не откроем большой секрет, если скажем, что Россия не является истинной федерацией, но не это стало ключевым в эксперименте.  И ещё, первыми, кто оказался не готов и стал препятствием, — это местные политические элиты, те самые мелкие князьки, на которых тут же и нашлась управа, как показывает эксперимент.

Украинская практика подтверждает то же самое. Исполнительный директор Центра социально-экономических исследований CASE Украина Дмитрий Боярчук отмечает, что местные власти в Украине, получив в последнее время профицитные бюджеты, не могут эффективно этими деньгами распорядиться. «Они ещё не привыкли к тому, что у них есть деньги, они не знают, как их осваивать и как ими пользоваться», — говорит экономист.

Очевидно, что, получи местные бюджеты эти деньги в виде прямых налогов, да с учётом любимого национального спорта  украинцев — «призывания власти к ответу на центральной площади», — многим бы региональным руководителям уже бы не поздоровилось. И оберегает их лишь то, что государственная бюджетная политика направлена на сокрытие обложения от граждан. Налоги с зарплат вычитает работодатель, НДС включён в конечную стоимость товаров и услуг, также спрятаны акцизы и рентные платежи. Ещё ряд налогов платят только юридические лица. К тому же  налоговые поступления обезличиваются в казне, перераспределяются в Киеве.

Экспертное сообщество в целом едино в вопросе, что финансовая самодостаточность и самостоятельность является ключевым фактором в децентрализации власти

Экспертное сообщество в целом едино в вопросе, что финансовая самодостаточность и самостоятельность является ключевым фактором в децентрализации власти. Одновременно с этим эксперты подчёркивают, что бюджетными отношениями эта реформа не заканчивается.

«Административная реформа, административно-территориальная реформа — это всё часть институциональных реформ, меняющих модель государства. А действующая институциональная модель государства несёт в себе большие пороки, она не способна решать конфликты, лишь способна их создавать», — утверждает Бессмертный — тот самый, кто предпринял первую попытку децентрализации.

Политик обращает внимание, что, называя реформу децентрализацией, мы сужаем терминологию и сужаем смысл.

"Речь должна идти о переучреждении государства. То, что во Франции называлось второй, третьей, четвертой республиками", - отмечает Бессмертный.

Может быть, потому что боимся некоторых терминов [федерализация]?

«Вопрос о самоуправлении — это не «децентрализация». Этот термин лишь выглядит синонимом, но это бюрократическая уловка. Реально реформа самоуправления приводит  к реформе в широком смысле страны и к формированию нового типа государства», — говорит  Ермолаев. Политолог обращает внимание, что речь должна идти не о механическом переносе чиновников из центра на места и перенаправлении бюджетных потоков. «Речь ещё о формировании культуры, полномочий и возможности граждан на местах».

Когда реальная власть, включая право распоряжаться частью ресурсов, находится на уровне общин — объединений граждан самого низкого уровня — община становится значительнее и влиятельнее, чем региональная элита

Что же скрывается за игрой словами? Когда реальная власть, включая право распоряжаться частью ресурсов, находится на уровне общин — объединений граждан самого низкого уровня — община становится значительнее и влиятельнее, чем, скажем, региональная элита — чиновники, управляющие областью (или даже городом).

При этом сепаратизм на уровне общины невозможен, даже абсурден. Именно поэтому такого рода децентрализация обеспечивает государству удивительную стабильность. Эта идея прямо противоположна той «децентрализации», которая интересна, к примеру, руководителям оккупированной части Донбасса и которая де-факто там уже действует.

Власть и право распределять финансовые потоки лежат там на региональном руководстве. В нынешней ситуации это руководство вовсе не подчиняется Украине, да и российской стороне подчиняется не во всём. Фактически реализована мечта региональных элит об автономии. Но простые люди от этой автономии ничего не выгадывают – высокие кабинеты, может быть, стали ближе, да только правды в них всё равно не найти.

Строго говоря, это российская модель федерализации в противовес европейской, предполагающей самостоятельность общин и способной стать реальным спасением для Украины. Ермолаев полагает, что Украине придётся для внедрения такой вот европейской модели децентрализации пережить ещё одну, «тихую» революцию. И он считает, что она уже незаметно началась с местных выборов 2015 года.

Сила противодействия

Вот ещё интересный вопрос: устаревший уже с точки зрения Минского процесса президентский децентрализационный законопроект почему-то не вступил в силу вовремя – тогда, когда он мог спасти ситуацию. В Украине вообще ни один проект децентрализации не был реализован, несмотря на колоссальное значение. Кто и что мешает?

Украинские политические силы не видят для себя иного сценария, кроме как пробиться в Киев, получить власть и заняться дележом ресурсов

Главной противодействующей силой является, по мнению политологов, совокупное сопротивление наших элит. Директор Украинского института анализа и менеджмента политики Руслан Бортник считает, что украинские политические силы не видят для себя иного сценария, кроме как пробиться в Киев, получить власть и заняться дележом ресурсов.

«Более того, местные элиты всегда рассматривали работу в регионе лишь как ступеньку, трамплин для прыжка в столицу», — отмечает политолог. При этом каждый политик видит себя президентом в перспективе и противодействует любой попытке обрезать полномочия центральной власти, как потенциально собственные.

По мнению Ермолаева, существующая ныне схема была заложена ещё при создании государства. «Неработающее самоуправление стало одной из причин краха советской империи и является миной и под украинской государственностью, которое также создавалось сверху», — говорит он.

Всё это видно и по структуре украинских политических сил – они не приспособлены к самоуправлению, как селёдка к выпасу на лугу. Существующие партийные структуры почти без исключения являются вождистскими, а не идеологическими. Минувшие местные выборы показали, что даже партия власти не может найти себе представителей в регионах, что уже говорить об организациях менее масштабных и пафосных. Да и неважны региональные представители уже потому, что вопросы решить можно только в столице.

В случае становления в Украине действенного местного самоуправления фокус общественного внимания быстро сместится  с бессмысленных блокирований трибуны в Раде на решения в масштабах общины

В случае становления в Украине действенного местного самоуправления фокус общественного внимания быстро сместится  с бессмысленных блокирований трибуны в Раде на решения в масштабах общины, ведь именно там будут подниматься такие проблемы, как финансирование детских садов или ремонт канализации.

Волей-неволей в стране зародится новый слой политиков, которые будут обязаны демонстрировать успех в решении насущных проблем. Причём они будут существовать не в вакууме, им придётся  взаимодействовать с центральными властями и всеукраинскими партиями (как минимум представленными в парламенте), но они  по большому счёту будут от них независимы. Наоборот, это старые партии могут попасть в зависимость от них. И у новых лидеров соблазн похоронить старую элиту окажется велик.

Это же касается и большинства нынешних местных элит, которые умеют функционировать в действующей системе координат, когда умение договариваться с центром гораздо важнее выполнения нужд своих сограждан.

Мировой опыт

Среди сторонников административной реформы разногласий о наилучшем образце для реализации в Украине больше, чем самих образцов. Это объяснимо, ведь мировой опыт богат, комбинировать его можно бесконечно, а где два украинца — там три гетмана.

Тем не менее чаще всего за основу предлагается брать польский опыт. С 1 января 1999 года в Польше начало действовать новое территориальное устройство — 49 воеводств были объединены в 16, созданы 315 самоуправляемых уездов (поветов), третьим, самым низовым уровнем организации стали общины (гмины). Однако целью было не механическое сокращение воеводств – поляки добились, чтобы значение местной общины выросло. Сами польские политики считают эту административную реформу одной из четырёх важнейших, в корне изменивших страну, наряду с реформами образования, здравоохранения и пенсионной.

Экс-нардеп и политический эксперт Тарас Чорновил отмечает, что польский опыт ему кажется наиболее приемлемым для Украины, но важным дополнением, которое нам потребуется, он считает систему префектов, заимствованных из французского опыта госстроительства. Префекты будут сдерживающим фактором  от самодурства местных властей, полагает Чорновил.

Бессмертный также называет польский опыт наиболее успешным, но при этом отмечает, что имеет собственный проект реформы, учитывающий исторический опыт управления украинскими землями в Российской и Австро-Венгерской империях. «Просто польские реформы были самыми показательными, их часто используют для иллюстрации», —говорит он. При этом он предлагает принять специальный статут или устав для оккупированных территорий – описать в нём свободы и полномочия местной власти, а реализовывать его по мере того, как будут осуществляться шаги по реинтеграции.

Ермолаев по поводу польского опыта сомневается: слишком уж однородная страна Польша. У нас совсем другое дело.

Но в одном эксперты сходятся – децентрализация неизбежна. Более того, она – залог выживания государства. Конечно, эта светлая уверенность в том, что необходимые и полезные для Родины реформы обязаны состояться, несколько настораживает. Ведь мы неоднократно становились свидетелями того, что нужное, важное и полезное не внедрялось или внедрялось в таком виде, что уж лучше бы никто ничего и не предпринимал.

Велики ожидания,  что под соусом децентрализации Порошенко попытается усилить свои полномочия и обойти на повороте политических оппонентов, поставив их в результате продвигаемого им варианта административной реформы в сложные условия. Кстати, именно за это и критиковали его «децентрализационный» закон. К тому же в условиях войны любые игры, способные расшатать государство до основания, кажутся головокружительно опасными. Впрочем, в условиях реформ скепсис тоже несёт пользу – помогает избежать ошибок. Конечно, при условии, что это конструктивный скепсис.

Что предлагает Президент

Принятый в прошлом году в первом чтении и получивший одобрение законопроект о внесении изменений в Конституцию в части децентрализации власти многие называют слишком осторожным и контраверсивным. Автор несостоявшейся админреформы Бессмертный в беседе с Корреспондентом назвал его половинчатым, иные видят в этой половинчатости даже попытку усилить президентскую власть, утратившую часть властных полномочий после возвращения в действие редакции Конституции 2004 года.

По этому проекту, вместо областей, районов, городов, посёлков, сёл, районов в городах, Автономной республики Крым будет выстроена единая вертикаль из общин, районов и регионов. Количество районов и общин (громад) будет резко уменьшено. Из существующих сейчас 490 районов и более чем 10 тыс. общин будут сформированы 150 районов и 1.500 общин. Объединение объясняется необходимостью создать экономически эффективные общины и районы, способные обеспечивать себя и финансировать инфраструктуру, которая будет передана им из министерств и ведомств на места.

Важным новшеством будут префекты, которые сменят глав государственных администраций, но местные советы утратят возможность выражать им недоверие и таким образом добиваться их отставки. Префекты же получат право останавливать действия актов местных властей по мотивам их неконституционности или несоответствия законодательству с подачей их на изучение в суд. Также Президент получит право приостанавливать полномочия глав общин, районных и областных советов и назначения временных уполномоченных с обращением в Конституционный суд.

И самым больным пунктом являются переходные положения, продиктованные Минскими соглашениями. В редакции президентского проекта закона они гласят, что особенности местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются отдельным законом. 

***

Этот материал опубликован в №22 журнала Корреспондент от 10 июня 2016 года. Перепечатка публикаций журнала Корреспондент в полном объеме запрещена. С правилами использования материалов журнала Корреспондент, опубликованных на сайте Корреспондент.net, можно ознакомиться здесь.