Корреспондент: Центральный вопрос. Возможно ли провести децентрализацию власти
Окружение Президента объявило децентрализацию власти одной из главных задач новой Верховной Рады. Эта реформа может как законсервировать недостатки системы государственного устройства, так и заложить основы для развития, пишет Дмитрий Москаленко в №33 журнала Корреспондент от 22 августа 2014 года.
Новоизбранный парламент будет переходным, а его задачами станет децентрализация власти и принятие новой Конституции. Такой новостью ошарашил советник Президента Украины, народный депутат Николай Томенко.
Ведь действующую Верховную Раду было предложено переизбрать в связи с тем, что она не поспевает за изменениями в стране и не реагирует на её запросы. От нового парламента ожидают, что на ближайшую пятилетку он станет цехом по законодательному обеспечению реформ и преобразований.
Поэтому слова о временном характере состава ВР, который может быть сформирован в октябре, вызвали недоумение и подняли вопрос об «угрозе» ещё одних выборов в ближайшие год-два.
Конституционной реформой сейчас занят исключительно Президент Пётр Порошенко. Корреспондент ранее детально писал об этом (№ 27 от 11 июля, статья Правила державного движения). Единственный «рабочий» проект изменений к Основному закону внесён в парламент и ожидает своей очереди.
В нынешнем виде конституционная реформа устраивает только Президента и часть местных элит. Набрать необходимое количество голосов народных депутатов и выдержать процедуру принятия можно только при определённых уступках со стороны главы государства
Как неоднократно отмечалось, в нынешнем его виде документ устраивает только Президента и часть местных элит. Набрать необходимое количество голосов народных депутатов и выдержать процедуру принятия можно только при определённых уступках со стороны главы государства. Например, в вопросе законов о выборах.
Но каждую свою инициативу Порошенко приходится протаскивать с большим трудом, что ставит под сомнение успешность скорого принятия поправок. Правда, всё ещё может измениться — скорее всего, по итогам этих самых многострадальных выборов, на которых у пропрезидентских сил есть реальный шанс значительно увеличить своё присутствие в законодательном органе. Именно поэтому слова советника главы государства не были оставлены без внимания.
Ходят парой
В том, что Томенко включил в основную повестку будущего парламента именно два вышеупомянутых пункта, ничего удивительного нет. Оба вопроса завязаны друг на друге. Децентрализация невозможна без конституционных изменений, а править Конституцию и обойти отношения центра и регионов значит принять ещё одну половинчатую политреформу.
Последняя, по которой страна живёт в настоящее время, предусматривала реформирование Основного закона в два этапа. Первый из них уже проведён – его результатом стала действующая редакция Конституции. Второй касался расширения полномочий местного самоуправления и должен был быть принят ещё в 2006 году. Это был очень «мягкий» законопроект, не содержавший чрезвычайных изменений, но даже его в итоге отказались рассматривать, хотя это было частью пакета договорённостей сторон в ходе оранжевой революции.
Покушаться на основы государственного устройства решаются, как правило, либо амбициозные политики, желающие оставить след в истории, либо те, кому уже нечем рисковать. Практически любой, у кого есть шансы переизбраться во власть, старается даже не комментировать эти вопросы.
Официальный и неформальный баланс отношений в регионах, а также их лоббистские связи в Киеве выстроены настолько прочно, что они способны не просто «завалить» любые инициативы по перекраиванию системы, но и подпортить любую политическую карьеру
Оно и понятно. 25 областей – это сонм местных элитариев, годами осваивающих бюджеты и делящих должности. Официальный и неформальный баланс отношений в регионах, а также их лоббистские связи в Киеве выстроены настолько прочно, что они способны не просто «завалить» любые инициативы по перекраиванию системы, но и подпортить любую политическую карьеру.
Поэтому практически всегда, когда речь заходит об административно-территориальной реформе, она заканчивается самыми разными проектами, в том числе и фантастическими, но никогда не затрагивает устоявшееся деление на области и районы.
Например, Анатолий Гриценко, который рвётся в новую Раду, имеет шансы провести десяток-другой депутатов и принять участие в переписывании Основного закона. В 2012 году он подавал законопроект об административно-территориальном устройстве. Несмотря на востребованность темы, экс-министр обороны по сути оставлял неприкосновенным «советский» скелет.
Децентрализация в данном случае означает лишь одно: перебрасывание полномочий от одного субъекта к другому. В понимании действующего главы государства и его окружения децентрализация – это ликвидация облгосадминистраций, постов губернаторов и фактическое устранение от влияния на местные власти правительства и депутатов.
Президенту и его представителям на местах предоставляются, по сути, сверхконтрольные функции. При этом само государственное устройство затронули только косметические правки – на уровне правовых определений.
По-новому
Анализируя варианты сценариев поведения Порошенко вскоре после избрания, Корреспондент писал в статье Три Украины (№ 24 от 20 июня), что федерализация или широкая децентрализация обещает определённую выгоду для Президента. Центр мог бы «сбросить» с себя целый ряд ресурсоёмких функций, освободив их для других целей, в том числе и для восстановления страны.
Однако за последний год идеологических и информационных войн было искажено много смыслов и идей, в том числе и федерализации. У значительной части избирателей она ассоциируется с угрозой территориальной целостности. Это главная причина, по которой этой идее будет сложно найти лобби во власти. Да и сам Порошенко в инаугурационной речи, ощущая взгляды своего электората, высказывал отрицательное отношение к федерализации.
Те немногие политики, которые ранее открыто её поддерживали, теперь отмалчиваются, боясь заработать обвинения в сепаратизме и измене – со стороны как общественного мнения, так и правоохранительных органов.
Таким образом, идея федеративной Украины прошла путь от Вячеслава Чорновила с его «союзом исторических земель» до уголовно наказуемой позиции. Предложения покойного лидера Народного Руха в части принципов реорганизации государственного устройства были гораздо прогрессивнее, чем многое, что выходит сейчас из-под пера законодателей. Совершенно логично один из отцов-основателей нового государства считал необходимым изменить и его структуру, которая формировалась десятилетиями под совершенно иные политические, экономические и социальные цели, задачи и потребности.
Существующий принцип организации власти несёт на себе отпечатки разных исторических отрезков времени. Трудно поверить, но большинство областей сформированы ещё до Великой Отечественной войны, в 1932-1939 годах (см. статью ЧП областного масштаба, № 32 от 15 августа). Ни один из критериев, закладывавшихся в обоснование их создания, не может быть определяющим для нынешнего государства. Особенно того, которое не собиралось наступать и завоёвывать, а переживает деиндустриализацию. Некоторые административные единицы, по сути, утратили свой первичный смысл и сейчас заняты исключительно осваиванием бюджетных средств.
Понимание необходимости реформ есть у всех. Однако отсутствует видение того, как сделать это максимально безболезненно для самих реформаторов и главное – как выбрать наиболее адекватную для страны версию преобразований
Понимание необходимости реформ есть у всех. Иначе этот вопрос не всплывал бы с такой регулярностью и не провоцировал бурные общественные дискуссии. Однако отсутствует видение того, как сделать это максимально безболезненно для самих реформаторов и главное – как выбрать наиболее адекватную для страны версию преобразований.
Тут возникает загвоздка, ведь такая версия требует некоего консенсуса в обществе относительно того, каким хотят видеть государство большинство граждан сейчас и в будущем, а также представления о том, куда ей следует развиваться. История с понятием федерализации свидетельствует, что подобная дискуссия будет трудной и долгой.
У «переходной» Рады оказывается два пути в части децентрализации. Либо перебросить одни и те же полномочия из одного чиновничьего кармана в другой — при этом старая система консервируется, что может быть подано как восстановление целостности и единства вертикали. Либо стать «парламентом камикадзе», пойдя на самые радикальные меры и воспользовавшись уникальными возможностями, чтобы обновить систему, тронуть которую не решались 23 года.
***
Этот материал опубликован в №33 журнала Корреспондент от 22 августа 2014 года. Перепечатка публикаций журнала Корреспондент в полном объеме запрещена. С правилами использования материалов журнала Корреспондент, опубликованных на сайте Корреспондент.net, можно ознакомиться здесь.