Утвержденная вчера в Украине реформа власти легко может быть аннулирована, - пишет Татьяна Ивженко в статье "Конституционная пустышка", опубликованной 9 декабря в российской "Независимой газете".
Вчера Верховная Рада Украины приняла пакет документов, которые могут изменить систему власти в стране. Из президентско-парламентской республики Украина может стать парламентско-президентской. Теоретически соответствующие изменения в Конституцию должны начать действовать с 1 сентября 2005 года. Однако, как удалось выяснить "НГ", утвержденный депутатами и подписанный президентом проект политреформы может быть поставлен под сомнение и впоследствии отменен.
Ющенко, Янукович и Кучма хорошо осознают, что принятое решение далеко не окончательно. Поэтому все стороны согласились на утверждение законопроекта, который каждый из игроков планирует отменить в случае, если ситуация станет опасной для него. Пожалуй, только Леонид Кучма вынужден был согласиться с голосованием, которое может быть поставлено под сомнение, поскольку у него в любом случае не было возможности попытаться ограничить власть будущего президента более законным способом. А утвержденный проект политреформы оставляет, по крайней мере окружению Кучмы, возможность торговаться по поводу окончательного утверждения или отмены этого документа.
Соратники Януковича полагают, что, проголосовав за ограничение президентской власти, они перестраховываются на случай победы Ющенко, но могут аннулировать этот документ, если победит Янукович. Окружение Ющенко утверждает, что лагерь оппозиции ничем не рискует в случае своей победы, потому что в парламенте будет сформировано новое большинство "под Ющенко". Юлия Тимошенко (фракция которой не принимала участия во вчерашнем голосовании) накануне дня голосования сказала корреспонденту "НГ": "Я знаю качества этого состава Верховной Рады, знаю, какие цели преследуют депутаты. И могу утверждать, что в случае победы Ющенко в парламенте будет сформировано большинство, разделяющее позиции и взгляды президента". На этом основании оппозиция воспринимает перспективу конституционных изменений не как ограничение своей власти, а только как ее перераспределение между своими.
Юристы считают вчерашнее голосование нелегитимным
Один из юристов Верховной Рады, готовивших документы к рассмотрению, пояснил корреспонденту "НГ": "Может, революционная целесообразность оправдывает нарушение парламентского регламента. Но в нормальной жизни во время внеочередной сессии парламента (которая работает сейчас) можно принимать любые законы и поправки к ним, кроме изменений в Конституцию. То есть проголосованные в пакете поправки к закону о выборах легитимны, а законопроект о конституционной реформе - не вполне".
Впрочем, даже если все участники украинского политического процесса признают законность состоявшегося голосования, то с юридической точки зрения его нельзя считать окончательным. Статья 155 действующей Конституции Украины указывает, что законопроект о внесении изменений в Основной закон в обязательном порядке предварительно утверждается конституционным большинством парламента (что и произошло вчера) и считается принятым, если на следующей очередной сессии Верховной Рады он будет подтвержден голосованием конституционного большинства. Даже подпись президента не может изменить этот порядок вещей.
Кроме того, и законопроект о политреформе, и процедура его принятия могут быть оспорены, если группа депутатов направит в Конституционный суд специальный запрос. Это вполне вероятно. Один из парламентариев пояснил "НГ": "Мы ведь голосовали не за отдельные статьи. Председатель Рады, ставя на голосование сразу три документа (два законопроекта о политреформе и один - о внесении изменений в закон о выборах), назвал только их номера. И за это голосовали депутаты. А содержание документов в последние дни много раз согласовывалось и менялось".
Депутат отметил, что заинтересованные в срыве политреформы силы могут позже заявить, что состоялась подмена сути документов и что они не поддерживают те поправки в Конституцию, которые были вынесены на голосование. "А если выяснится, что достигнутые в последние дни договоренности между властью и оппозицией, отраженные в законопроекте о политреформе, предварительно не были утверждены Конституционным судом, то, согласно законодательству, голосование за них считается незаконным и будет аннулировано", - добавил депутат.
"Сейчас законопроект о политреформе (в данном случае речь, очевидно, идет о законопроекте №3207-1, - Корреспондент.net) направляется в Конституционный суд на утверждение и скорее всего будет утвержден, - сказал "НГ" юрист Верховной Рады. - А с января он снова поступит в парламент для окончательного голосования". Юрист подчеркнул, что в промежуток времени между двумя голосованиями можно вносить поправки в законопроект об изменениях в Конституцию. "Если большинство депутатов выступят с такой инициативой (даже если будет предложена одна незначительная поправка), то утверждение всего законопроекта начнется сначала", - сказал юрист.
Теоретически у парламента есть возможность до бесконечности откладывать внесение изменений в Конституцию. А состоявшееся вчера голосование может превратиться в политический обман: одна сторона выполнила взятые на себя обязательства, окончательно утвердив поправки к закону о выборах; другая сторона не намерена делать обещанное, передавая часть полномочий президента парламенту.
Перераспределение полномочий приведет к противостоянию президента и парламента
Показательно, что вчера депутаты предпочитали комментировать ситуацию лозунгами о завоеваниях демократии. Почти никто из них не мог точно перечислить полномочия, которые в результате политреформы могут быть переданы от президента парламенту. Между тем накануне планировалось, что итогом реформы станет продление полномочий Верховной Рады с 4 до 5 лет и что парламент получит право формировать правительство (президент должен будет только утверждать кандидатуры премьер-министра и министров). Правда, за президентом предполагалось оставить право подбирать кандидатуры руководителей всех силовых ведомств, а также министров обороны и иностранных дел. Парламенту предписывалось лишь утверждать их.
Законопроект о конституционной реформе затрагивает и основы местного самоуправления. Предполагалось, что с осени следующего года все региональные госадминистрации (руководителей которых до сих пор назначал президент) будут преобразованы в исполкомы. В таком случае местных руководителей исполнительной власти избирали бы местные советы, а у центральной власти осталось бы только право утверждать предложенные кандидатуры. Планировалось расширить также границы бюджетно-финансовой политики местных органов самоуправления.
"На самом деле тот документ, за который проголосовала Рада, существенно ограничивает влияние президента только на региональном уровне, а также незначительно сокращает его полномочия в сферах внутренней политики и экономики государства", - сказал "НГ" директор киевского филиала Института национальной стратегии (Москва) Кость Бондаренко. Он особо отметил, что вопреки пожеланиям действующей украинской власти оппозиции удалось отстоять право будущего главы государства на концентрацию в своих руках системы управления всеми силовыми структурами. "Хотя, конечно, Ющенко проиграл в Раде, - отметил Бондаренко. - Будущее парламентское большинство будет сформировано не под него, а под председателя Рады Владимира Литвина. Он сумел выдержать нейтралитет, и теперь все те, кто боится Ющенко (а это люди из окружения Кучмы и Януковича), сгруппируются вокруг Литвина". По мнению политолога, это означает, что даже если политическая реформа на Украине будет проведена, она завершится постоянным жестким противостоянием между президентом и парламентом.
Сторонники Ющенко уверены, что фальсификаций не будет
Бесспорной победой оппозиции можно считать состоявшуюся вчера отставку генпрокурора, а также утверждение нового состава Центризбиркома и внесение изменений в закон о выборах. Сторонники Ющенко уверены, что они минимизировали угрозу новых фальсификаций. Что касается изменений, внесенных в закон о выборах, то решено сократить до минимума выдачу открепительных талонов (избирателям, которые их получат, будут ставить специальные отметки в паспорте, погашающиеся комиссией при голосовании). Рада разрешила голосовать на дому только инвалидам 1-й группы, которые лишены возможности передвигаться.
Не до конца выясненным к концу дня оставался только вопрос о судьбе правительства. Его отставка, согласно Конституции, означает, что до формирования нового состава Кабинета министров должен работать прежний состав в статусе исполняющего обязанности. Планировалось, что вчера же президент утвердит отставку всего правительства в пакете с тремя другими законопроектами, однако этого не произошло. Премьер Виктор Янукович с понедельника находится в отпуске (вчера он находился в Донецке и во время голосования в Раде встречался со своими избирателями). В отсутствие Януковича его обязанности исполняет первый вице-премьер Николай Азаров.
Однако лидеры оппозиции делают акцент на том, что в изменившейся кадровой и политической ситуации в стране правительство не сможет во время переголосования задействовать админресурс, как это произошло при проведении второго тура выборов. Сторонники Ющенко считают, что новый состав Центризбиркома, отставка близкого к Кучме генпрокурора и обещание расширить свободу местным властям являются залогом отказа чиновников всех уровней даже от попыток фальсификаций итогов голосования 26 декабря.
Содержание политреформы на Украине
Согласно изменениям к Конституции происходит перераспределение полномочий между парламентом и президентом и создание парламентско-президентской формы правления.
Расширяются полномочия Верховной Рады и Кабинета министров, а также ограничиваются полномочия президента. Так, президент Украины теряет право назначать и увольнять членов правительства, глав местных государственных администраций.
За президентом остается право вносить на утверждение парламента кандидатуры на должности министра обороны, министра иностранных дел, генерального прокурора и председателя Службы безопасности Украины.
Премьер-министра назначает парламент. Его кандидатуру вносит в парламент президент по предложению коалиции депутатских фракций и групп.
Члены правительства назначаются Верховной Радой по представлению премьер-министра.
За парламентом закрепляется право назначать глав Антимонопольного комитета, Государственного комитета по телевидению и радиовещанию, Фонда государственного имущества, а также право прекращать их полномочия.
Правительство по предложению премьер-министра назначает глав местных государственных администраций.
Созданная на основе парламентского большинства коалиция несет ответственность за деятельность сформированного ею правительства. Парламент также принимает решение об отставке кабинета министров.
В Верховной Раде в течение одного месяца со дня первого заседания должна быть создана коалиция фракций и групп, в которую войдет большинство народных депутатов.
Парламент может быть распущен в случаях, если он не сформировал коалицию, в которую входят большинство депутатов, если в течение 30 дней депутаты не могут начать пленарные заседания, если в течение 60 дней не сформировано правительство.
Срок полномочий парламента увеличивается с четырех до пяти лет. Утверждается императивный мандат: депутат, покинувший фракцию партии, от которой избран, лишается своих полномочий.
Данные изменения в Конституцию вступают в силу с 1 сентября 2005 года.