Экс-первый вице-премьер развернуто рассказал о том, почему сдерживали курс гривны и куда подевались золотовалютные резервы.
Несмотря на то, что уже прошел почти год со времени смены власти в стране, общество и даже многие мои коллеги по банковскому рынку продолжают жить старыми мифами по поводу того, что делали Кабмин и НБУ в финансовой сфере в 2010-2013 годах, какие методы применяли и каких результатов достигли. Очевидно, в этом есть вина самого правительства, которое недостаточно делало для объяснения своих действий, хотя, зачастую, некоторые вещи оно просто не могло публично озвучить.
Я не буду касаться обвинений в медленном проведении реформ или контраверсийной гуманитарной политике. Эти вопросы не входили в сферу моей компетенции. Но считаю, что теперь, когда политические страсти немного улеглись, самое время ответить на претензии, касающиеся действий власти в финансовой сфере. В том числе и на два самых главных обвинения – в искусственном удержании курса гривны и растрате золотовалютных резервов государства.
Все время моей работы сначала на посту главы НБУ, а затем первого вице-премьера, прошло под аккомпанемент заявлений о том, что власти необходимо ослабить поддержку обменного курса национальной валюты. Заявлялось, что такие меры будут способствовать увеличению конкурентоспособности экспортной продукции, торможению роста дефицита внешней торговли, позволят получить очередной транш от МВФ и даже каким-то образом приблизят Украину к Европе.
Мне трудно судить, отчего далеко не очевидное утверждение было принято за истину в последней инстанции. Тем не менее, фактом остается то, что справедливость этих заявлений практически ни разу не подвергалась сомнению. Как минимум три года НБУ и правительство были вынуждены играть роль оправдывающихся – неких злодеев, сознательно не желающих прибегнуть к волшебному рецепту из-за собственных узкополитических целей.
Согласие допустить большую волатильность гривны действительно помогло бы получить деньги от МВФ (но только при выполнении прочих требований, в том числе – значительного повышения стоимости коммунальных тарифов для населения), а решение не делать этого, действительно, было принято сознательно. Но это все, в чем правы наши оппоненты.
Из чего мы исходили, отказываясь пойти на поводу у критиков? Прежде всего, из глубокого убеждения, что рецепты, работающие в развитых экономиках, не будут работать у нас, и что свободное курсообразование навредит экономике куда больше, чем принесет пользы. А также из глубокого неприятия навязываемой нам упрощенной экономической модели, позволяющей не развиваться, а лишь «перезагружать» экономику каждый раз на все более низком уровне.
В 2011-2013 годах мы попытались разомкнуть порочный круг «девальвация – внешние заимствования – кризис – девальвация». Хотели доказать, что он – вовсе не объективная экономическая данность, не некая закономерность существования украинской экономики. И, что самое главное, – нам удалось это сделать.
Является ли девальвация панацеей?
Сейчас, в начале 2015 года, ответ на этот вопрос уже далеко не так однозначен, как два или три года назад. Тем не менее, миф о спасительности девальвации жив. Даже после обвала гривны до 20 гривен за доллар можно услышать, что наше правительство виновато в том, что не девальвировало гривну все четыре года, пока мы были у власти.
Фактически не обсуждаемое, принимаемое за аксиому большинством отечественных экономистов утверждение, что умеренная девальвация пойдет на пользу отечественной экономике, вписывается в большинство существующих экономических теорий. Тем не менее, были причины, по которым НБУ сдерживал девальвацию. И это не было волюнтаристское решение, противоречащее макроэкономическим показателям, и тем более оно не преследовало цель «задобрить» электорат. Когда нужно было проводить непопулярные пенсионную или налоговую реформы, мы их провели.
У НБУ и правительства были веские причины избегать девальвации. Они учитывали множество факторов, в том числе и тот, что «усилиями» наших предшественников к 2010 году в стране сложилась ситуация, когда плавающий курс мог стать «убийцей» финансовой системы страны.
Любой «чих» безналичного валютного рынка гулким эхом отзывался по банковским обменным пунктам. К примеру, всего за три месяца – в сентябре-ноябре 2012 года во время парламентских выборов – население в панике «вынесло» из банков около $5 млрд, и пошли разговоры о падении гривны до уровня 15-20 за доллар. Были ли для этого какие-то объективные экономические причины? Нет.
Упреждая шутки, что НБУ от девальвации сдерживал лишь страх перед собственным народом, отмечу, что опасение спровоцировать панику было лишь одной из причин, и далеко не самой существенной.
Важной причиной отказа от девальвации было то, что мы считали ее пользу сильно переоцененной. Мы не разделяли слепой убежденности наших оппонентов в ее благотворном влиянии на экономику.
В стране, где импорт – больше половины расходов домохозяйств, девальвация на 10% – это падение реальных доходов минимум на 5%, а для некоторых групп населения – и еще больше. Это необходимость повышения цен на энергоресурсы, поскольку рост цен на российский газ еще больше усугубил бы проблему дефицита бюджета НАК «Нафтогаз Украины», обязательный за этим рост инфляции и падение ВВП. Кроме того, это масса неразрешимых проблем для банковской системы.
Все то, что мы рассматривали в теории, в полной мере проявилось на практике в 2014 году. По данным НБУ, отток вкладов из банков по итогам года достиг 126 млрд гривен, что составляет порядка 29% депозитов физлиц. Ухудшилось обслуживание кредитов заемщиками, что спровоцировало рост просроченной задолженности в банках до 12%, по официальным данным, и до 50% – по оценкам экспертов.
Неплатежеспособными по валютным кредитам, которыми перегружена банковская система, стали практически 100% заемщиков, получающих доходы в гривне. Девальвация отбила охоту погашать кредиты в валюте даже у тех, кто мог платить.
В результате украинские банки по итогам года получили 53 млрд гривен убытков, а 33 из них вовсе были признаны неплатежеспособными. Еще не менее десятка уйдут с рынка в этом году. Кроме открыто озвученных проблем, есть еще и плохо скрываемый дефолт десятков официально «здоровых» учреждений, которые не выдают депозиты и задерживают платежи. Поэтому не будет большим преувеличением сказать, что по состоянию на начало 2015 года банковская система Украины уничтожена. Это – прямые последствия «спасительной» девальвации. Причем большинство проблем у банковской системы начались вовсе не при курсе 20 гривен за доллар. И списать все только на «чрезмерность» падения гривны не получится.
Справедливости ради следует отметить, что возникновение определенных проблем для финансовой системы в результате девальвации, хотя и в меньших масштабах, признавали и наши оппоненты. При этом в ответ они озвучивали радужные прогнозы о том, что рост курса доллара поднимет внутреннее производство, поскольку приведет к стремительному импортозамещению. Однако, как показывал опыт предыдущих лет, и как снова подтвердил 2014-й, такие фантазии также были далеки от реальности.
В 2005 году, когда курс доллара был 5 гривен, доля импортных товаров в розничном товарообороте составляла 29,5%. В 2006 году показатель доли импортных товаров в розничных продажах вырос до 32,7%, в 2007 году – до 35,5%, и в 2008-м – до 36,9%. В 2009 году, после девальвации, доля импортных товаров несколько уменьшилась, составив 32,6%. Но при этом важно отметить, что она вернулась лишь к уровню 2006 года, когда никакой девальвации не было. После этого снова начался рост.
Теперь же ситуация еще более показательная. Согласно данным Госкомстата, за 9 месяцев 2013 года доля отечественных продуктов питания в торговых сетях составляла 86,1%, а непродовольственных товаров украинского производства – 39,9%. За 9 же месяцев 2014 года (данные за год пока не обнародованы) около 86,3% продуктов, продаваемых в розничной сети Украины, были товарами отечественного производства. Среди непродовольственных товаров – 40,3%. То есть более чем двукратная девальвация гривны вообще никак не повлияла на долю импорта. Импортозамещения просто не произошло.
Украинский бизнес ожидаемо не бросился производить автомобили, планшеты или элитные сыры. Умеренная девальвация полезна как стимул конкурентоспособности в развитых экспортно ориентированных, энергетически эффективных экономиках. В Украине же это не больше чем миф. Здесь у бизнеса нет для этого ни достаточных оборотных средств, ни современного оборудования, ни качественного сырья, ни технологий. Это было понятно с самого начала.
Более того, наши оппоненты стыдливо замалчивали тот факт, что украинская экономика в целом враждебна к производству. Государству и рядовому чиновнику десятилетиями было проще и выгоднее иметь дело с импортом. Ввезти в Украину готовый товар дешевле, чем произвести его на месте. Просто потому, что количество взяток, которыми можно обложить ввозимый товар, всегда меньше количества взяток, которые придется заплатить при производстве внутри страны. Это проблема, которую не изменить в одночасье, хотя мы над этим и работали. Упреждая упреки, напомню, что новой власти это пока тоже не удалось.
Конечно, доля импортной продукции на полках магазинов со временем немного уменьшится. Произойдет это не потому, что украинцы добровольно перейдут на житомирский хамон. Просто в силу падения покупательной способности население будет вынуждено отказываться от покупки многих, ставших уже привычными качественных импортных товаров. Но вряд ли это можно подавать как пример «благ», которые несет экономике девальвация.
Кроме того, наши оппоненты старались не вспоминать и о том, что значительная часть импорта – это импорт критический. Это энергоресурсы, лекарства, автомобили. Все то, что в Украине не производится, и что придется закупать и по курсу 8, и по курсу 28 гривен за доллар. Это вторая причина, по которой мы не стремились к девальвации.
Есть еще и третья, даже более важная. Она заключается в том, что девальвация в 2010-2013 годах вовсе не была нужна экономике.
В конце 2012-го МВФ считал, что гривна на то время была переоценена на 8-13%. Даже если не подвергать это сомнению, очевидно, что переоцененность валюты на 10% не является существенной проблемой. Вплоть до начала боевых действий в правительственном квартале зимой 2014 года у Национального банка имелся достаточно широкий инструментарий – как рыночный, так и административный – для поддержания стабильности курса.
В то же время мы полагали, что переоцененность гривны – лишь следствие неправильной оценки ситуации. Из чего мы исходили, делая такой вывод? Из тех же данных, что и наши критики, включая столь часто цитируемый ими дефицит текущего счета.
Дефицит – это превышение расхода валюты над ее поступлением. И действительно, статистика показывает, что все последние годы Украина имела существенный дефицит счета текущих операций. Но, анализируя цифры, нужно учитывать не только сухую теорию, но и сугубо украинские особенности. В частности то, что реальный объем экспорта все это время был существенно выше, чем это отображалось в статистике.
Не тайна, что объем украинского экспорта систематически занижается из-за использования трансфертного ценообразования. По данным Государственной налоговой службы, более половины экспорта в 2012 году шло через посредников. В металлургии в 75% случаев эти посредники – офшорные аффилированные лица. В торговле зерновыми на таких поставщиков приходилось 98% поставок. А это значит, что реальный, «рыночный» дефицит текущего счета в 2010-2013 годах был меньше официального. По нашим оценкам, примерно в два раза.
Недостаточный объем экспортной выручки был «технической» проблемой, которая возникла лишь потому, что деньги не возвращаются в страну. И мы прекрасно понимали, что и при курсе 10 гривен за доллар, и при 20, как сейчас, ситуация не изменится. Деньги не вернутся. Однако они могут вернуться в случае эффективного контроля над трансфертным ценообразованием, увеличения инвестиционной привлекательности Украины, упрощения налогообложения. Именно над этим мы и работали.
Также мы не рассматривали как существенный фактор давления на курс валютные долги юридических лиц перед нерезидентами. Все, кто внимательно изучал структуру задолженности, не могли не заметить огромное количество долгов перед офшорными компаниями. Фактически, это долги украинских олигархических групп перед самими собой. Мы позволили себе предположить, что в случае невозможности выплат по таким долгам они будут списаны или пролонгированы, а, значит, их можно частично не учитывать при составлении реального внешнеэкономического баланса.
Оппоненты могут возразить, что если критически оценивать официальные данные экспорта, то так же нужно подходить и к импорту. В частности, признать, что «черный» импорт в статистику не попадал. Это правильное замечание. Объем такого импорта мы учитывали и оценивали примерно в 10-20%. И, как могли, боролись с этим явлением. Прежде всего, наиболее доступным для государства методом – усилением борьбы с контрабандой.
Впрочем, НБУ и правительство могли и просто проигнорировать все эти факты. Даже официальное состояние платежного баланса не давало оснований для девальвации гривны. Платежный баланс за 2010-2013 годы был сведен с профицитом в $420 млн. Счет операций с капиталом и финансовых операций все время оставался положительным и позволил перекрыть дефицит счета текущих операций.
Все вышесказанное не значит, что НБУ и правительство игнорировали проблемы экспортеров и не думали об их конкурентоспособности на мировом рынке. Просто у экспортеров не было проблем, причиной которых был бы стабильный курс нацвалюты.
За четыре года реальный эффективный обменный курс гривны вырос лишь на 3,3%, при этом в 2012 и 2013 годах он снижался. Это – заслуга политики низкой инфляции и стабильного курса национальной валюты.
Чем занимались НБУ и экономический блок правительства?
Для стабилизации ситуации в финансовом секторе мы ставили перед собой две цели – снижение спроса населения на валюту и обеспечение притока валюты на рынок. При этом исходили из того, что проблемой для поддержания стабильного курса гривны являются не глобальные макроэкономические причины, а сугубо внутриукраинские факторы, в частности – чрезмерная долларизация экономики и недоверие населения к финансовой системе страны. В связи с этим значительная часть усилий была направлена именно на то, чтобы вернуть доверие людей к банкам и действиям регулятора, а также максимально повысить привлекательность национальной валюты и вытеснить доллар.
Для этого, в частности, было принято решение поднять коммерческим банкам ставки обязательного резервирования под валютные депозиты, что помогло существенно снизить их привлекательность и стимулировало население хранить свои сбережения в гривне. Под конец 2013 года доля валютных депозитов снизилась ниже уровня в 40% от общего объема, хотя еще в 2008-2009 годах соотношение валютных и гривневых депозитов оценивалось как 60/40. Уже к осени 2013 года прирост вкладов населения примерно на 90% обеспечивался именно гривневыми вкладами. Увеличение же привлекательности гривневых сбережений способствовало поддержанию низкого спроса на доллар со стороны населения.
Если в 2011 году украинцы скупили в банках $13,4 млрд, в 2012-м – $10,1 млрд, то в 2013-м – лишь $2,6 млрд, причем больше половины из этой суммы – в «революционные» ноябрь и декабрь.
С этой же целью Национальный банк запустил такие инструменты, как инвестиционные монеты из драгметаллов и номинированные в валюте гособлигации. Были разработаны образовательные программы, в том числе для школьников, целью которых было повышение финансовой грамотности населения. Для этого же заработал банковский телеканал БТБ.
В то же время, когда было нужно, мы не колеблясь задействовали и непопулярные административные меры. Большинство из них, кстати, сейчас активно применяет новое руководство регулятора.
В целом можно утверждать, что длительная взвешенная политика НБУ на валютном рынке привела к важному перелому в сознании соотечественников. После того как Нацбанк уверенно выдержал искусственный валютный ажиотаж 2012 года, украинцы поверили в гривну, поверили в банковскую систему. Убедительным свидетельством этого стал тот факт, что в конце 2013 года, несмотря на очевидный политический кризис в стране, население не спешило избавляться от национальной валюты. Люди до последнего верили государству, которое, к сожалению, их в очередной раз обмануло.
Параллельно мы работали над тем, чтобы снизить потребность бизнеса в СКВ. Для этого искали, в том числе, и нестандартные ходы. Например, переход на уплату за газ в рублях должен был сохранить $8 млрд. В планах было подписание «свопа» с Россией и Белоруссией. В 2012 году удалось подписать соглашение о «свопе» с Китаем на $2,4 млрд, которым в январе 2015-го так гордится нынешнее руководство НБУ.
Кроме снижения спроса на валюту со стороны населения и бизнеса, правительство и НБУ работали и над увеличением валютных поступлений в страну. При этом мы не рассматривали кредиты МВФ как единственный источник валюты. Прежде всего потому, что выделение кредитов Фондом сопровождалось рядом условий, на которые мы не могли пойти. Их выполнение нарушило бы главный принцип экономической политики: рост экономики за счет роста внутреннего производства и внутреннего потребления. Нашей целью было не просто привлечь валюту в страну, а привлечь ее в модернизацию производства и восстановление инфраструктуры.
Тогда же мы столкнулись с ситуацией, что в условиях международного финансового кризиса максимум, на что может рассчитывать Украина на западных рынках, это спекулятивный капитал. Именно поэтому, а не из-за какой-то особой любви к Китаю или России, правительство в последние годы активно работало с восточными партнерами. Эти страны были готовы вкладывать деньги в реальную экономику Украины, тогда как страны ЕС – нет. Что, в конце концов, и стало одной из причин того, что значительная часть правительства выступала против поспешного подписания договора об ассоциации с ЕС.
Мы также исходили из того, что сбережения населения – важный источник длинных денег для проведения экономических реформ и потенциально основной инвестиционный ресурс для реального сектора экономики Украины. Население, а не МВФ, мы хотели видеть главным гарантом финансовой стабильности страны.
Куда подевались золотовалютные резервы?
«Национальный банк искусственно сдерживал курс, сжигая золотовалютные резервы» – это утверждение является едва ли не самым популярным у наших оппонентов, и обычно идет сразу после обвинений в массовой коррупции и полном непрофессионализме. Валютную стабильность, рост реальных доходов граждан, любые успехи нашего правительства они объясняют лишь снижением ЗВР. Причем громче всех звучат голоса тех, кто действительно «пожег» в 2014-м резервы, не добившись никакого результата.
На самом же деле на 1 января 2010 года ЗВР Украины составляли $26,5 млрд, к 1 января 2014-го снизились до $20,4 млрд. Таким образом, за четыре года ЗВР уменьшились лишь на $6,1 млрд. Даже если допустить, что эти деньги были «сожжены» на валютном рынке, вряд ли это можно считать высокой ценой за ценовую и курсовую стабильность. Впрочем, правда в том, что никто ничего не жег вовсе.
Не операции НБУ на валютном рынке являются определяющим фактором, который влияет на величину украинских ЗВР. Если внимательно проанализировать макроэкономическую статистику, можно увидеть, что на динамику ЗВР самое большое влияние оказывали не интервенции центробанка, а управление государственным долгом. Фактически, рост или падение ЗВР все это время говорили не о правильности или неправильности политики Нацбанка, а лишь об умении и желании правительства привлекать заемные средства.
Наши оппоненты любят вспоминать о пиковых значениях лета 2011 года, когда ЗВР перевалили за $39 млрд. Тогда за год резервы действительно выросли на 30,5%. Но при этом мало кто говорит о том, что ценой этого стал рост внешнего государственного долга Украины на 31,1%. Когда долги перестали брать, а начали отдавать, уровень ЗВР закономерно пошел вниз.
Если правительство Арсения Яценюка возьмет в долг анонсируемые $30 млрд, то на конец 2015 года ЗВР могут составить $37,5 млрд. Однако вряд ли у кого-то в стране возникнет желание петь ему по этому поводу дифирамбы.
Еще один существенный фактор, который в последние годы влиял на размер ЗВР – необходимость оплаты российского газа. Фактически, НБУ дотировал НАК «Нафтогаз Украины», давая возможность населению и коммунальной сфере покупать газ по самой низкой цене в Европе. Правильное ли это было решение? Возможно, нет. Но его принимало правительство. И было бы крайне несправедливо ставить его в вину Национальному банку.
Здесь пора возразить, что приведенные выше факты не исключают того, что НБУ тратил валюту для поддержания стабильного валютного курса. И это правда. За четыре года отрицательное сальдо интервенций НБУ составило $13 млрд. Однако напомню, все эти годы в стране не было экономических причин для девальвации. Поэтому экономический блок правительства считал неправильным позволять раскачивать курс лишь под влиянием спекулятивных факторов. Мы шли на снижение ЗВР, поскольку рассматривали альтернативный вариант – девальвацию – как более вредный для экономики.
Особенностью валютного рынка Украины все последние годы (пока нынешнее руководство НБУ не уничтожило легальный рынок) являлось то, что он не столько отображал ситуацию с торговым балансом или экономическую ситуацию в стране, сколько был «зеркалом» политической борьбы и страхов населения. Рынок крайне чутко реагировал на любые панические заявления, что приводило к периодам аномально высокого спроса на валюту. И НБУ приходилось с этим бороться.
Из суммы ЗВР, потраченных за четыре года, большая часть пришлась именно на такие всплески, когда месячный объем торгов на межбанке подскакивал до $60 млрд, а на интервенции тратилось по $1,5-2 млрд.
В январе 2010-го, во время выборов президента, Нацбанку пришлось потратить $1 млрд. В «выборные» сентябрь-ноябрь 2012 года – $5 млрд. В «революционном» декабре 2013-го – почти $1 млрд. То есть $7 млрд из 13 было потрачено всего за 5 месяцев исключительно из-за политической истерии, паники и желания некоторых лиц нагреть на ней руки.
То, что ситуация на рынке не была спровоцирована объективными экономическими причинами, прекрасно видно из статистики НБУ. Три года – с 2010-го по 2012-й – рынок работал в режиме «качелей», когда месяцы неадекватно высокого спроса чередовались с периодами, когда НБУ выкупал излишки валюты с рынка. И лишь в 2013 году нам удалось переломить ситуацию, добившись минимизации влияния посторонних факторов. Тогда же, в 2013-м, впервые за многие годы, продажа населением валюты банкам 5 месяцев подряд превышала покупку. Эта стабилизация ситуации на валютном рынке позволяла нам смотреть в будущее с обоснованным оптимизмом.
А что, если…?
Теперь можно лишь гадать о том, каким был бы 2014 год, если бы не произошла насильственная смена власти и последовавшие за этим события в Крыму и на Донбассе. Очевидно, что у каждой политической силы есть свое мнение на этот счет. Я не буду пытаться нарисовать какую-то глобальную картину, поскольку в этом уже нет смысла. Тем не менее, думаю, стоит упомянуть о тех факторах, которые мы учитывали, формируя бюджет на 2014 год, и делая прогноз развития экономики. За счет чего мы собирались поддерживать курсовую стабильность и обеспечить экономический рост.
Прежде всего правительство рассчитывало на рост поступлений от экспорта. Помочь в этом должен был закон о трансфертном ценообразовании, разработанный Миндоходов совместно с PriceWaterhouseCooper’s, рост экспорта за счет существенного снижения цены на газ для промышленных потребителей, увеличение кооперации с предприятиями России и стран СНГ, рост взаимной торговли.
Более дешевый газ, рост доходов населения, улучшение бизнес-климата, зафиксированное в рейтинге Doing Business уже после нашего ухода, позволяли рассчитывать на прекращение в 2014 году стагнации, рост производства и ВВП.
Также мы ожидали уменьшения нагрузки на бюджет и ЗВР благодаря уменьшению выплаты внешних долгов, в первую очередь выплат по кредиту МВФ, поскольку значительная часть долга была погашена в 2013-м.
Все это позволяло ожидать в течение 2014 года профицита валюты на рынке, что сняло бы значительную часть напряжения в предвыборный год, облегчив задачу НБУ по поддержанию курсовой стабильности. В случае же, если бы правительство решило использовать оставшуюся часть кредита России размером в $15 млрд, ЗВР могли по итогам года вырасти до $32-33 млрд.
Что касается дальнейшего развития ситуации, то она, несомненно, зависела бы от отношений Украины с ЕС и Россией, а также от готовности уже нового президента углублять реформы. Но в любом случае мне кажется, есть все основания утверждать, что Украина-2015 выглядела бы куда более привлекательно, чем она выглядит сейчас.