Председатель Центральной избирательной комиссии Украины Олег Диденко рассказал о предстоящей избирательной кампании на местных выборах.
Встреча с председателем Центральной избирательной комиссии Украины (ЦИК) Олегом Диденко состоялась в последние дни июля, когда у государственных органов еще не было согласованного понимания, как формировать районные территориальные избирательные комиссии после укрупнения районов. Разъяснение Минюста и ЦИК появилось позже, но полной ясности не внесло
Интервью вышло в №15 Журнала Корреспондент.
Накануне выборов произошло сокращение количества районов с 490 до 140. Успеваете сформировать территориальные избирательные комиссии по выборам райсоветов?
— Что касается ЦИК, то мы успеваем, но больше проблем имеется для местных организаций партий по состоянию на сейчас. Одни районы ликвидированы, другие созданы, а местные организации партий, которые были в старых районах, сохраняются, их статус не определен. Возникает вопрос, могут ли они быть субъектами внесения кандидатур в тех ТИК (территориальных избирательных комиссиях), которые будут образовываться в новых районах. Как у юриста, у меня ответ, скорее, нет. Прежде всего потому, что изменились границы районов.
Но это сфера ответственности Министерства юстиции. ЦИК обратилась в Минюст за разъяснением. Специфика ситуации в том, что сейчас уже идет процесс представления кандидатур в состав комиссий. Может возникнуть нехорошая ситуация, когда партии считают, что кандидатуры могут вносить одни организации, одного уровня, а впоследствии появится разъяснение Минюста — нет, другого уровня.
Были ли уточнения, что подавать могут организации с одноименными названиями новых районов?
— Этот вопрос дискутировался в ЦИК, но уточнения такого не было. Очень дискуссионным является вопрос, можно ли предоставлять право вносить кандидатуры районным организациям, которые были зарегистрированы ранее в одноименном районе. Тогда получается, что мы отдаем предпочтение какой-то партийной организации по формальным критериям — по совпадению названия.
Здесь вопрос в правопреемственности. Есть организация партии, которая была зарегистрирована в том месте, которое стало центром нового района, правопреемником. Если занимать позицию, что такая организация является правопреемницей, то тогда, к примеру, для обеспечения равенства нужно считать, что те партийные организации, которые зарегистрированы в городах областного значения, ставшие центром нового района, тоже являются правопреемниками. И тогда они распространяют свои полномочия на территорию всего вновь созданного района. И тогда они окажутся в приоритетном положении по отношению к тем, кто был создан в ликвидированных районах.
Какова позиция Министерства юстиции?
— Мы обратились в Министерство юстиции Украины 27 июля с письмом, а 28 июля — с постановлением с просьбой разъяснить статус местных организаций политических партий во время местных выборов. В том числе правосубъектность этих организаций в связи с изменениями административно-территориального устройства Украины.
31 июля 2020 года в ЦИК поступило письмо от Минюста с соответствующими разъяснениями.
Уже на следующий день, 1 августа, ЦИК приняла постановление О разъяснении по применению отдельных положений Избирательного кодекса Украины относительно участия местных организаций политических партий в формировании избирательных комиссий на местных выборах 25 октября 2020 года.
Если коротко, этим разъяснением, с одной стороны, учтена позиция Минюста по поводу сохранения за районными и городскими (городов областного значения) партийными организациями, которые были образованы до реформы административно-территориального устройства, права на внесение кандидатур в состав избирательных комиссий.
А с другой — определена приоритетность представлений в состав избирательных комиссий от областных организаций политических партий в случае, если в структуре партии отсутствуют городские и районные организации, которые были зарегистрированы уже после изменений административно-территориального устройства.
Если более подробно о приоритетности участия местных организаций политических партий в формировании избирательных комиссий на местных выборах 25 октября 2020 года, то приоритет — за районными организациями, образовавшимися после проведения административно-территориальной реформы. В случае их отсутствия представления могут делать областные организации. Если новые районные структуры не были созданы, то старые ячейки сохраняют полномочия, впрочем, если предложения поступят от нескольких районных организаций, существующих в рамках нового района, то они рассматриваться не будут.
Вы допускаете вероятность срыва выборов на районном уровне?
— Здесь речь не идет о срыве выборов на районном уровне. Речь идет скорее о проблемах при организации подготовки и проведения выборов в целом. Мы сейчас говорим о создании комиссий, которые формирует ЦИК. Это областные, районные и все городские.
Районные же комиссии, в свою очередь, будут формировать сельские и поселковые территориальные избирательные комиссии. А сельские, поселковые и городские будут образовывать участковые избирательные комиссии.
И во всех этих случаях будет возникать вопрос надлежащего субъекта внесения кандидатур в состав соответствующих комиссий. Эта проблема провоцирует ряд сложностей, возможно, судебных споров, но вряд ли создает угрозу срыва выборов.
НА ДВУХ СТУЛЬЯХ
Как известно, можно быть кандидатом на места в двух советах одновременно, а потом даже получить нужное для получения мандата количество голосов, но при этом закон исключает участие в нескольких советах. При этом нет четкой нормы о том, на каком этапе нужно отказаться от одного из мандатов. Насколько острой окажется проблема определения результатов выборов в таких ситуациях?
— Действительно, в Избирательном кодексе четко не определено, каким образом должен действовать кандидат, избранный в советы двух уровней, чтобы не приобрести два депутатских мандата одновременно. По состоянию на сейчас при подаче документов на регистрацию кандидат должен подать заявление, что он отказывается от другого представительского мандата. Здесь вопрос совести кандидата. Закон о статусе депутатов местных советов запрещает иметь два депутатских мандата одновременно. Избрание депутатом в другой местный совет является основанием для прекращения полномочий депутата даже без решения совета. Поэтому я на месте кандидатов очень осторожно подходил бы к этому вопросу, потому что можно потерять оба мандата.
Партийные списки теперь обязательны и в небольших населенных пунктах — с населением от 10 тыс. избирателей. Когда надлежит определять это количество? На какую дату?
— Наши предложения по этому поводу вошли в последнюю редакцию Избирательного кодекса. Теперь избирательная система определяется исходя из количества избирателей, имеющих право голоса на соответствующих местных выборах, по состоянию на первый день месяца, предшествующего месяцу начала избирательного процесса. По отношению к нынешним выборам это 1 августа 2020 года. При этом в Избирательном кодексе указана норма, избирательная система не может быть изменена до следующих очередных или внеочередных выборов. Если во время избирательного процесса произойдет смена количества избирателей, это не вызывает изменения избирательной системы, даже если будут назначены повторные выборы в соответствующей общине.
КТО БУДЕТ СЧИТАТЬ
Кстати, Венецианская комиссия не рекомендовала вводить изменения в избирательное законодательство менее чем за год до выборов. Получаете по этому поводу нарекания?
— Нарекания получает страна в целом. К сожалению, в Украине есть такая практика, повторяющаяся от выборов к выборам. Это наша реальность. Однако эти нормы являются рекомендательными. И вообще — не ЦИК принимала решения. Ключевые элементы избирательной системы определяет парламент.
Были предложения увеличить в этом году вдвое денежные компенсации за работу в комиссиях. Предложение отклонили — будут ли проблемы с членами комиссий?
— Предложение повысить оплату вдвое не могло пройти. Это привело бы к значительному изменению объемов финансирования выборов в целом. У нас сейчас на оплату труда членов избирательных комиссий и привлеченных лиц заложено около 1 млрд грн — это почти половина всех бюджетных ассигнований на выборы. И именно на 1 млрд грн Верховная Рада Украины уже уменьшала объем ассигнований на местные выборы в этом году, в связи с введением карантина. Только недавно эти средства были возвращены в бюджетную статью в полном объеме.
Повышение компенсаций вдвое надо было бы согласовывать с бюджетным законодательством. В тех условиях, в которых сейчас находится наша страна, этого трудно было ожидать. Конечно, мы хотим должным образом оплачивать работу в комиссиях, повышать их профессиональный уровень.
У нас есть идея развертывания территориальных представительств ЦИК, создания секретариатов окружных комиссий, для того чтобы значительно повысить профессионализм комиссий. У нас даже была идея вводить работников этих территориальных представительств в состав окружных комиссий на общегосударственныхвыборах в качестве руководящего состава. Это позволило бы не только ввести политически профессиональный принцип их формирования, повысить уровень их профессионализма, но и тем самым снять вопрос квотности. Именно в этих квотах часто бывают злоупотребления.
Вы имеете в виду создание секретариатов, работающих на постоянной основе?
— Имеются в виду территориальные представительства ЦИК, которые занимались финансовым, материально-техническим обеспечением избирательного процесса, ведением реестра избирателей, обучением субъектов избирательного процесса, подготовкой к следующим выборам.
Сейчас в законе о ЦИК уже прописан функционал представительств. На базе этих представительств во время выборов предполагали создавать секретариаты окружных избирательных комиссий, обеспечивающих работу комиссий, готовили проект документа — по аналогии с Секретариатом ЦИК. Или более того — включать должностных лиц территориальных представительств ЦИК в состав окружных комиссий в качестве руководящего состава. Идея эта подверглась сокрушительной критике. Нас упрекали в попытке злоупотреблять админресурсом. Идея не воспринимается политическими партиями и народными депутатами.
Логичное сопротивление: опасаются, что руководство всеми ОИК перейдет под контроль ЦИК, которая обычно является лояльной к действующей власти. Разве нет?
— Именно эти аргументы приводят противники введения идеи о профессиональном руководстве комиссиями. Впрочем, сейчас руководители комиссий назначаются по квотному принципу политическими партиями. Часто это люди без опыта и знаний, но поскольку есть квота политической партии, то ни для кого не секрет, почему часто в процессе формирования комиссий участвуют политические партии, не участвующие в самих выборах. Для некоторых это серьезный бизнес. Это же постоянная практика, когда люди из Киева включаются в комиссии по всей Украине, они там не появляются, работу никто не организует. Чтобы прекратить полномочия, надо приложить много усилий, собрать немало документов. И даже если это удается — квота сохраняется и все начинается сначала.
На практике у организаторов выборов это вызывает кучу проблем, но когда мы предложили решение, политические партии заявили: «Нет-нет, нельзя».
Здесь надо найти баланс. Мы даже предлагали включать представителей ЦИК без права решающего голоса, чтобы партии меньше боялись злоупотреблений.
До какого уровня вы предлагаете введение профессиональных членов комиссий?
— Мы стараемся быть реалистами, ведь решение этого вопроса требует соответствующего бюджетного финансирования. Поэтому до уровня окружных. Раньше их было 225. Сейчас произошло изменение административно-территориального устройства. Избирательный кодекс четко не прописывает количество округов для общегосударственных выборов. Думаю, мы определим округа с привязкой к новому административно-территориальному устройству. Скорее всего, будет меньше чем 225. В соответствии с этим количеством мы хотим создать территориальные представительства ЦИК. Через эти представительства можно обеспечить, в частности, финансирование выборов. Потому что с новым законом «о публичных закупках» возникает очень много проблем.
Число округов будет соответствовать количеству районов плюс большие города?
— Примерно. Есть очень большие районы, например, Харьковский (в столице), или крупные города-миллионники, там целесообразно создать по нескольку округов.
ПАРТИЙНЫЙ ВЕТЕР
Интересная особенность нынешних местных выборов — это заключение соглашений между депутатскими группами в парламенте и внепарламентскими политическими партиями. Как это будет работать?
— По состоянию на сейчас ЦИК получила такие соглашения — о политическом сотрудничестве между двумя депутатскими группами и политическими партиями. Теперь согласно закону это предоставляет местным организациям соответствующих политических партий (заключивших соглашение) право представлять кандидатов в состав избирательных комиссий для гарантированного включения.
Одна депутатская группа может заключить соглашение только с одной политической партией. Законодатель здесь применил ту же логику, что и с фракциями политических партий в парламенте. При определении приоритетности «парламентских партий» законодатель исходил из того, что партии, которые по результатам выборов сформировали фракции, имеют определенный уровень поддержки в обществе и должны взять ответственность за организацию следующих выборов. На практике видим, что члены комиссий, которые включены по представлению политических партий, имеющих фракции в парламенте, работают более ответственно в комиссиях.
Еще эксперты обращали внимание на сложность формирования избирательных фондов для независимых кандидатов. Эта проблема еще имеет место?
— Вы, наверное, имеете в виду списки независимых кандидатов. Это одно из оснований для критики пропорциональной избирательной системы с открытыми списками. Особенно критика усилилась, когда партийные выборы дошли до небольших населенных пунктов. В мире эта проблема решается выдвижением списка независимых кандидатов. Выписывается процедура, как он формируется, чтобы обеспечить возможность граждан Украины, которые не являются членами политических партий и не хотят выдвигаться от партий. В нашем Избирательном кодексе такой механизм непредсказуем. Он применяться не будет.
РАЙОННЫЙ ВОПРОС
Может возникнуть такая ситуация, что на районном уровне у партии не будет заинтересованности тратиться на выборы, потому что пока никто не понимает, какие полномочия будут у райсоветов по итогам реформы?
— Здесь мне трудно прогнозировать. Этот вопрос за пределами избирательного процесса. Я почему-то не очень верю в такой сценарий. Аргументы о сужении полномочий, они логичны вообще-то. Но мы не знаем до конца, чем завершится реформа по отношению к районным советам и их полномочиям. В стране события часто развиваются непрогнозируемо.
Вы предполагаете, что политические партии на всякий случай займут эти места, а потом под них появятся полномочия?
— Я почему-то склоняюсь к такой мысли. Опять же, это за пределами сферы моей ответственности. Здесь еще может быть другой вопрос. Насколько я слышал, уже озвучивались намерения оспаривать ликвидацию районов в Конституционном суде. Еще в этой связи могут возникнуть вопросы, что же будет тогда с выборами. Реформа сложно движется.
По части выборов в районные советы есть другая серьезная проблема. По крайней мере для ЦИК. В соответствии с абз. 2 ч. 7 ст. 194 Избирательного кодекса Украины (в редакции Закона №805-IX от 16.07.2020 года) первые выборы депутатов областных, районных советов назначаются Центральной избирательной комиссией по соответствующему обращению уполномоченного органа на основании решения об образовании областных, районных советов. И по состоянию на сейчас имеется постановление Верховной Рады Украины Об образовании и ликвидации районов, в соответствии с которым образованы районы. Однако решение о создании районных советов отсутствует.
Так же как и не определено на законодательном уровне, какой именно орган уполномочен принять решение о создании районных советов и обратиться в ЦИК для назначения первых выборов депутатов райсоветов. Так что ЦИК оказалась в очень непростой ситуации. С одной стороны, надо обеспечить активные и пассивные избирательные права граждан на выборах в районные советы. А с другой — могут и привлечь к ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств, если такие выборы будут назначены без надлежащих правовых оснований.
СВЕЖИЕ СЛОЖНОСТИ
О сложности бюллетеня. Избиратель теперь ставит отметку напротив партии и факультативно добавляет номер кандидата из списка, которого он предпочитает продвинуть. Будет ли считаться действительным бюллетень, если номер кандидата проставлен, а напротив партии отметка отсутствует?
— Лучше, конечно, чтобы этот вопрос однозначно был урегулирован в Избирательном кодексе. К сожалению, он там однозначно не урегулирован. Однако в Избирательном кодексе есть норма, которая определяет основания для определения бюллетеня недействительным. Описанная вами ситуация, когда отметка имеется только напротив кандидата или вместо номера кандидата стоит любая другая пометка, — как тогда быть? Если исходить из того, какие бюллетени являются недействительными, то таковыми считаются бюллетени, из которых нельзя установить волеизъявление избирателей. Я лично считаю, в описанных выше случаях волеизъявление избирателей установить можно и нужно учитывать такой бюллетень. Идеально иметь такую норму в законе, но если ее не будет, целесообразно сделать разъяснения ЦИК. Будем решать коллегиально.
Загрузка самой ЦИК на этих выборах тоже будет большой. Вам постоянно нужно будет менять членов ТИК. Опора считает, что такой объем полномочий приведет к десяткам часов машинальной работы ЦИК. Нужно ли вам столько полномочий?
— Я бы не сказал, что на этот раз мы формируем рекордное количество комиссий. И раньше у нас было 490 районов, а еще города областного значения. Суммарно это было около 650 комиссий. Сейчас количество районов уменьшилось, однако мы формируем все городские комиссии. Их чуть больше 400. То есть общее количество по сравнению с 2015 годом практически не изменилось. Сказать, что значительно увеличится нагрузка, не могу. Возможно, было бы целесообразно формировать комиссии низшего уровня областными избирательными комиссиями.
Вы готовы отдать эти полномочия на областной уровень?
— Это не о том, готовы или не готовы. Этот вопрос законодательного урегулирования. В данном случае законодатель, видимо, руководствовался тем, что сейчас авральные условия подготовки к выборам. Чтобы успеть, пожалуй, лучше, чтобы все городские комиссии формировала ЦИК. В Избирательном кодексе учтены наши предложения о возможности вносить представления в состав комиссий с помощью электронных сервисов. Поэтому, если в дальнейшем нам удастся ввести онлайн-подачу заявлений от местных организаций партий относительно изменений кандидатур в комиссиях, это решит много вопросов.
Были идеи на этих выборах ввести пилотные регионы с альтернативным способом голосования в электронном виде. Где будут реализованы такие проекты?
— Давайте не спешить. О таких пилотных проектах заявляли не в ЦИК, но, насколько мне известно, на этих выборах таких пилотных проектов не будет. Изменениями в кодекс введена возможность проведения таких экспериментов. Но условия, в которых происходит подготовка к выборам, их специфика и сложность не дают нам возможности должным образом их подготовить. Думаю, пока экспериментов не будет.
Что самое сложное для вас в этих выборах?
— Наибольший вызов — подготовка и, возможно, проведение выборов в условиях карантина. Значительно осложнила подготовку неопределенность, обусловленная реформой административно-территориального устройства и изменениями в Избирательный кодекс Украины, которые были приняты недавно. А также необходимость увязки этих двух реформ между собой.
В технологическом плане нас ждет применение на местных выборах новых и достаточно сложных избирательных систем. Очень сложный подсчет. У каждого избирателя будет до четырех бюллетеней со списками партий и кандидатов. Мне жаль членов комиссий, которые все это будут считать. Для них мы максимально старались упростить все, что можно было упростить.
Например, мы очень хотели упростить протокол, убрав из него графы, которые являются информационными и не имеют значения для установления результатов выборов. К сожалению, Верховная Рада в последний момент с голоса, даже без обсуждения вернула по шесть-восемь дополнительных позиций в протоколы — под предлогом борьбы с фальсификациями.
В основном эти дополнительные графы сугубо информационные или формируются путем добавления/вычитания предыдущих. На практике это только усложняет работу членам комиссий и создает условия для появления ошибок, которые могут быть основанием для возвращения протоколов и их уточнения.
Притом что на избирательном участке может быть необходимость изготавливать 20-30-40 экземпляров каждого вида протокола. Как по мне, неоправданные нагрузки. Не стоит забывать о тех непростых условиях, в которых будут работать члены избирательных комиссий на этих выборах. И создание дополнительной нагрузки на них в тех случаях, когда речь идет об угрозе фальсификации, — это создание неоправданных рисков для их жизни и здоровья.