Как показывает опыт соседей, назначаемость губернаторов не повышает эффективность государства, пишет Игорь Гужва в российском "Эксперте". Крупный политический скандал вызвало решение президента Леонида Кучмы отстранить от должности на время выборов в парламент (они состоятся 31 марта) главу киевской городской администрации. Амбициозный столичный мэр Александр Омельченко намерен - по примеру московского коллеги Юрия Лужкова - баллотироваться в новый парламент во главе списка собственной партии. Он отказался подчиниться президентскому указу, и в результате возник первый в истории независимой Украины открытый конфликт между главой государства и главой региона.
Киев, впрочем, особый регион, где губернатор совмещает выборную должность (городского головы) и должность, на которую назначает чиновника президент (главы региональной госадминистрации), поскольку Киев является регионом наряду с областями. Во всех прочих регионах (за исключением автономной республики Крым) подобного совмещения нет. Там губернаторы вот уже семь лет назначаются и снимаются указами президента, и об открытой конфронтации с центром и речи быть не может.
|
Демарш Омельченко стал важным сигналом для Президента |
Тем не менее демарш Омельченко стал важным сигналом для президента. Ведь не только в Киеве, но и в других областях страны реальный контроль ситуации все в большей степени переходит к региональным руководителям. Не случайно в последнее время с мест стали часто раздаваться голоса о необходимости расширения влияния регионов на украинскую политику. Причем, что характерно, особо настойчивые требования звучат изнутри пропрезидентского блока "За единую Украину", на поддержку которого мобилизованы ресурсы губернаторов. И Кучма ради победы своего блока вынужден идти на все большие уступки.
Некоторые наблюдатели полагают, что этот процесс способен привести как минимум к федерализации страны, а как максимум - к ее расколу.
Никакой самостийности
Нынешняя система отношений по оси "центр-регионы-местные общины" сформировалась на Украине в середине девяностых. В первые годы независимости региональные элиты сумели добиться от Киева значительной самостоятельности, а в 1994 году была даже введена выборность руководителей областей.
Однако новый президент Леонид Кучма сумел переломить тенденцию. В 1995 году он убедил парламент отменить институт выборности руководителей областей. Унитарный характер государства, при котором главы областных администраций низводились до роли послушных завхозов, присматривающих за владениями президента в регионах, а выборные городские и сельские руководители, наоборот, получали более широкие права, был окончательно закреплен в конституции в 1996 году.
| Восстановив единую вертикаль власти де-юре, Кучма начал выстраивать ее де-факто, предприняв масштабную зачистку региональных групп |
Восстановив таким образом единую вертикаль власти де-юре, Кучма начал выстраивать ее де-факто, предприняв в течение двух последующих лет масштабную зачистку региональных групп. Сначала было подорвано влияние донецкого клана, затем практически уничтожены днепропетровцы во главе с
Павлом Лазаренко, крымская (
"Сейлем") и одесская (
Эдуард Гурвиц) группы, уволены самые непокорные губернаторы.
На фоне усиления центральной власти шла и централизация бизнеса. Изначально бизнес на Украине развивался как региональный, поскольку наиболее компетентные управленческие кадры были к моменту провозглашения независимости сосредоточены не в Киеве, а в регионах. Но в середине девяностых возникло несколько крупных киевских бизнес-групп, связанных с центральной исполнительной властью. Они приступили к построению своих общенациональных финансово-промышленных империй, жестко подавляя сопротивление остатков региональной бизнес-вольницы.
И все же регионализм на Украине оказался на зависть живучим.
Возрождение регионов
Как ни странно, возвращать регионам силу начал сам президент. Накануне президентских выборов 1999 года Кучма даровал губернаторам небывало широкие права по управлению собственностью в своих регионах. Через изменение системы функционирования энергетического и газового рынков страны был разрушен монополизм киевских посредников на этих рынках, что позволило донецким и днепропетровским газо- и энерготрейдерам быстро поставить под контроль ведущие предприятия в своих регионах.
| Удерживать ситуацию в стране под контролем президент может только опираясь на губернаторов. Но для того, чтобы на кого-то опираться, этот кто-то должен представлять собой реальную силу |
И теперь украинский крупный бизнес практически полностью представлен региональными ФПГ. Впрочем, региональными они являются только по своему происхождению, работают же - на всей территории страны. Немногие сохранившие свое влияние на местах киевские бизнес-группы активно выживаются регионалами.
Типичным примером торжествующего украинского регионализма является Донецкая область, где влияние киевских начальников почти не ощущается. Прочие местные элиты тоже сильно продвинулись в деле создания анклавов. И вот результат - в апреле 2000 года был проведен референдум, на котором, помимо прочего, было принято решение о создании двухпалатного парламента, в верхней палате которого заседали бы представители губернаторов.
Очень интересно в этой связи разобраться в составе предвыборного блока "За единую Украину". Его основу составляют Партия регионов, выражающая интересы донецкого клана, и "Трудовая Украина" (днепропетровские). Две другие партии блока - Народно-демократическая и Аграрная - вроде бы управляются известными киевскими политиками, однако фактически их (благодаря которой с ними вообще еще считаются) представлена губернаторами, в эти партии входящими.
Почему унитарность
Унитарная структура власти помогала Киеву успешно решать многие его проблемы. Типичный пример - кассетный скандал конца 2000 года. Можно с уверенностью сказать, что выстоять в нем президенту помогла поддержка губернаторов. Впрочем, поддержка эта держалась на вполне понятном фундаменте - страхе, что их просто снимут с постов за малейшее проявление строптивости. Показательно, что в конце декабря 2000 года, то есть через месяц после начала скандала, в регионах Украины, по данным социологических опросов, о нем знала лишь половина населения. Да и позже, когда в Киеве уже полным ходом шли массовые акции протеста, провинция сохраняла полное спокойствие.
И все же тенденция к усилению самостоятельности региональных элит все-таки налицо. Почему? Большинство экспертов считает, что виной тому постоянные политические катаклизмы последних лет (выборы президента, референдум, кассетный скандал и т. п.), во время которых центральная власть вынуждена была искать поддержку у регионов. Ведь именно там оказались основные рычаги управления административным ресурсом.
Как говорит руководитель киевского центра социальных исследований "София" Андрей Ермолаев, "Кучма столкнулся с тем, что удерживать ситуацию в стране под контролем он может только опираясь на губернаторов. Однако для того чтобы на кого-то опираться, этот кто-то должен представлять собой реальную силу. Поэтому президент сознательно шел на расширение влияния областных властей".
Еще одной причиной живучести регионализма стало отсутствие ему управленческой альтернативы как на уровне центра, так и на уровне местных общин. Отчасти такое положение дел объясняется старой советской системой управления. В отличие от большинства других республик области УССР и РСФСР управлялись не столько из своих республиканских столиц, сколько из Москвы. В руководящих органах обеих республик в основном складировался второсортный партийно-номенклатурный материал, а основной уровень принятия решений находился в областях.
В постсоветское время центральные (киевские) органы власти так и не доросли до того, чтобы эффективно решать многие управленческие проблемы, а потому вынуждены были сбрасывать их на более профессиональных региональных специалистов.
Муниципальный уровень
В конце 2000 года украинское правительство и парламент решили провести так называемую реформу межбюджетных отношений. Идея была прогрессивная: правительство устанавливает единые для всех местных бюджетов формулы, по которым рассчитывается их доходная часть и отчисления в областной бюджет (на Украине основой формирования местных бюджетов являются подоходный налог, налог на землю, местные налоги и сборы), а также расходная часть. В зависимости от количества жителей и потребителей конкретных услуг рассчитывается потребность общины в расходах на здравоохранение, образование, культурный досуг и т. д. Таким образом области полностью отстранялись от управления бюджетным процессом.
| Местное самоуправление на Украине не готово к расширению собственных прав |
Естественно, областные администрации были этим возмущены. Во многом из-за их сопротивления реформа до сих пор буксует. Однако гораздо интереснее проанализировать реакцию органов местного самоуправления. Сторонниками реформы, как правило, становятся руководители городов, в которых имеются предприятия, регулярно выплачивающие своим работникам зарплату (подоходный налог - основа местных бюджетов на Украине). Такие города однозначно оказываются в выигрыше, так как теперь могут оставлять у себя гораздо больше средств (ранее они перераспределялись областью в пользу "бедных" или направлялись в региональные "закрома"). Однако, как и в России, большинство украинских городов не может похвастаться наличием достаточно большого количества предприятий, налоги с которых позволяли бы кормить общину. И вот им новая система не дает ничего хорошего - отсюда их сопротивление реформе.
В этом виноват сам Киев. На протяжении последних лет он значительно урезал источники формирования местных и региональных бюджетов (за счет уменьшения числа остающихся на местах общенациональных налогов). То есть центр одной рукой отдавал городам полномочия по распоряжению своим бюджетом, а другой фактически лишал местное самоуправление финансового суверенитета.
Да и осознавали важность получения бюджетной самостоятельности на местах весьма слабо. Битва вокруг реформы межбюджетных отношений велась преимущественно в Киеве. На уровне местных общин просто не было субъектов, которые бы выдвигали подобные требования. Таким образом, президент сначала лишил губернаторов самостоятельности, а затем приложил немало усилий для того, чтобы закрепить их приоритет над городами. И это вполне объяснимо. Губернаторы - люди президента, непосредственно ему подчиняющиеся. А городские головы - люди выборные, президент им не указ. Что, собственно, и показал пример киевского мэра Омельченко.
Есть и другие примеры. Уже два года администрация президента пытается снять с должности городского голову Черкасс Владимира Олийныка, который на прошлых президентских выборах выдвигал свою кандидатуру и нещадно критиковал Кучму. Однако, как выяснилось, глава государства не имеет законных возможностей устранить городского голову.
Такие разные Украины
Наконец, еще одним фактором, генерирующим регионализм, является ментально-политическая неоднородность Украины, наиболее ярко проявляющаяся в различиях между западными украинцами (галичанами, украиноязычными и преимущественно исповедующими униатство) и всеми прочими украинцами (в значительной части русскоязычными и православными).
Впрочем, и на востоке ситуация отнюдь не однозначна. В Донецко-Приднепровском промышленном районе проживает население, которое трудно назвать русскими (хотя русский - их родной язык) или украинцами. Здесь более ста лет работал мощный плавильный котел народов, в результате чего, как полагают некоторые ученые, сформировалась новая этническая группа, отличающаяся от русских и украинцев так же, как американцы от англичан и шотландцев. Ее самоидентификация как отдельной нации до сих пор еще не произошла, однако процесс идет. Так, например, в Донецке мощным фактором, формирующим самосознание, является спорт. Точнее, футбольный клуб "Шахтер", чье противостояние с киевским "Динамо" стало, пожалуй, первым национальным донецким героическим мифом, поделившим окружающий мир на своих (донецких) и чужих (киевлян).
Региональная самоидентификация украинцев происходит не только в Донбассе. По данным социологических опросов, относительное большинство населения ощущают себя прежде всего жителями конкретного региона и только во вторую (или даже в третью очередь) гражданами Украины.
Во многом это можно объяснить отсутствием такого политического понятия, как украинская нация. И дело здесь не только в сильных межрегиональных различиях, но и в попытках Киева свести все это многообразие к национальной идее, выработанной в Галичине в первой половине ХХ века (чуждой большинству украинцев), а также в нежелании признавать за русским языком (на котором говорит половина украинского населения) статус государственного или хотя бы официального.
Придется определиться
Нынешняя неопределенность с тем, кто же все-таки решает вопросы в регионах, долго сохраняться не может. Ситуация должна разрешиться либо в направлении повторной централизации власти, либо в дальнейшем расширении прав регионов, вплоть до введения выборности губернаторов и федерализации страны (вариант - предоставление отдельным регионам особых прав по типу Крыма).
Пока, по мнению наблюдателей, развитие событий идет скорее по второму пути. Так, с позволения президента была реанимирована, казалось бы, всеми забытая Ассоциация руководителей регионов. Она уже занялась активным лоббированием расширения полномочий губернаторов. Учитывая степень влияния областных руководителей на предвыборный процесс, можно предположить, что новый парламент сумеет реализовать результаты референдума 2000 года и введет-таки двухпалатную систему. А отсюда уже недалеко и до выборности губернаторов, и до федерализации страны.
С другой стороны, местное самоуправление все-таки учится пользоваться плодами бюджетной самостоятельности и начинает успешно противостоять попыткам областей управлять финансами в регионах. Если так пойдет и дальше, то уже очень скоро местные власти (по крайней мере крупных городов) почувствуют себя достаточно сильными для того, чтобы окончательно избавиться от диктата губернаторов, а это, несомненно, отрицательно скажется на политическом весе последних.
По мнению Андрея Ермолаева, решающим фактором, который определит развитие ситуации по линии центр-регионы, станет намеченная в ближайший год-два реформа территориально-административного устройства Украины. Она предполагает укрупнение регионов. Их количество могут сократить в два с половиной раза - до девяти. Центральная власть рассчитывает таким образом расправиться с региональной вольницей, растворив нынешние областные элиты в больших территориальных массивах. В свою очередь, наиболее мощные региональные финансово-политические группы хотят в ходе реформы увеличить свое влияние на сопредельные области, окончательно укрепив свою независимость от центра.
Многое также будет зависеть от накала борьбы за кресло преемника. Если она будет происходить в жесткой форме с прямыми угрозами режиму Кучмы, то не исключено, что президент пойдет на дальнейшее усиление регионалов, дабы гарантировать себе их поддержку.
Уроки для России
Теперь о том, чем все вышеизложенное интересно для России. Безусловно, соблазн отменить выборность областных руководителей очень велик. Будет сэкономлена куча бюджетных денег и кремлевских нервов. Вместо того чтобы изворачиваться и строить хитроумные политтехнологические планы по свержению губернаторов на очередных выборах, президенту стоит только черкануть бумагу - и нет губернатора.
Наиболее прогрессивная часть российской общественности также говорит о том, что возвращение понятию "губернатор" его изначального смысла (то есть наместника центральной власти в провинции) сослужит хорошую службу для решения главных задач региональной политики России - развития местного самоуправления и усиления управляемости страной. Однако украинский опыт говорит о том, что простая замена формы назначения руководителей областей эти проблемы отнюдь не решает.
Кроме того, центру необходимо еще много чего сделать: расширить реальные права и финансовую базу местного самоуправления, урезать возможности губернаторов влиять на него. А также наглядно продемонстрировать областям, что местные власти намного важнее для Москвы, чем губернаторы, - им следует просто присматривать за президентским хозяйством в регионе и помалкивать.
Впрочем, вряд ли такой подход устроит самих губернаторов. Да и центр тоже. Скорее всего произойдет то же самое, что и на Украине. Роль региональных руководителей как прямых выразителей государевой воли резко возрастет. И опять придется решать ту же самую проблему...
Упомянутые компании:
Партия регионов
киевский центр социальных исследований 'София'
Аграрная партия
Трудовая Украина
За единую Украину
Сейлем
Народно-демократическая партия
Упомянутые персоналии:
Павел Лазаренко
Эдуард Гурвиц
Андрей Ермолаев
Александр Омельченко
Леонид Кучма
Юрий Лужков