В канун 20-летия Конституции мы задались вопросом: почему каждый президент пытается переписать Основной закон под себя.
Руслан Бортник, политолог, директор Украинского института анализа и менеджмента, говорит то ли в шутку, то ли всерьёз: «Президент, который не будет переписывать Конституцию, у которого не будет конституционных инициатив, — мы его сможем называть демократическим». Если учесть, что у нас каждый президент пытался переписать Конституцию под себя, в этой шутке есть большая доля истины, пишет Кирилл Казючиц в №24 журнала Корреспондент от 24 июня 2016 года.
Коррекция во времени
Пётр Порошенко своего намерения менять Конституцию никогда не скрывал. Сразу после победы на выборах он описал логику этих изменений: «Решение по укреплению судебной власти, её независимости, решение об антикоррупционных шагах властей должны быть дополнены очень важной составляющей — реформой местного самоуправления, реформой децентрализации власти», — заявил два года назад Порошенко, зарегистрировав в парламенте свой проект изменений.
Тогда, в июне 2014-го, на пике популярности сразу после президентских выборов, выигранных в один тур, — Президент сообщил, что намерения его переписать Конституцию весьма серьёзные. Если в Раде не соберётся 300 голосов, Порошенко готов вынести вопрос на всеукраинский референдум.
Прошло два года, за это время вопрос референдума вроде бы с повестки дня снят. Также сомнительным кажется путь прохождения конституционной реформы через Раду. И это несмотря на то, что на конституционной реформе в части децентрализации и административно-территориального управления настаивали западные партнёры Украины. Более того, о ней упоминается в Минских соглашениях.
«Очень жаль, что таким образом объединяются два несовместимых понятия: особый статус отдельных территорий и необходимый процесс децентрализации, — так объясняет причины, по которым Рада не станет трогать Основной закон, нардеп Виктор Пинзеник, фракция Народный фронт. — Эти изменения могут спровоцировать тектонические изменения в нашем обществе. Рассмотрение этих изменений может привести к массовым социальным столкновениям и неприятным последствиям».
Наверное, по причине бесперспективности конституционных изменений, по крайней мере в обозримой перспективе, изменил свою риторику и Президент. Точнее, не изменил, просто скорректировал во времени.
«Первое — прекращение огня, второе — вывод российских войск с украинской территории, третье — передача под контроль ОБСЕ неконтролируемого участка украинско-российской границы, а также линии соприкосновения и мест, где должна находиться отведённая техника. Но поскольку этого не произошло, мы на сегодняшний день не имеем предварительных условий, чтобы ставить данный вопрос на голосование», — так Президент прокомментировал на текущей неделе перспективы внесения в Конституцию изменений, касающихся особого статуса Донбасса. Как раз эти изменения предусмотрены Минскими соглашениями и ощущают на себе всю тяжесть общественного неприятия.
Очерченные Президентом временные рамки весьма расплывчаты. Звучит так, будто проект изменений вообще положили в долгий ящик. Однако процесс вовсе не свернут. По-прежнему работает конституционная комиссия, сформированная по инициативе Президента в 2014-2015 годы.
Госчиновники делятся мнениями о том, что изменения нужны, даже несмотря на военное положение, в котором де-факто находится Украина. Например, донецкий губернатор Павел Жебривский предлагает чётко отделить зёрна от плевел — децентрализацию от особого статуса Донбасса — и приступить к внедрению в Конституцию именно первого: «Я занимаюсь децентрализацией, и для меня закон о децентрализации является крайне важным.
Ключевой вопрос на сегодня: в противовес тому, что нам россияне предлагают федерализацию, у нас должна произойти децентрализация. Мы достаточно активно работаем над децентрализацией. Безусловно, необходимо нормирование этого в Конституции Украины. И если это всё будет принято, я буду радоваться, потому что то, что было наработано в облгосадминистрации, не пропадёт зря», — говорит он, подставляя тем самым плечо Президенту, ведь именно в части децентрализации глава государства хочет в основном менять Конституцию. Того же мнения придерживается Арсен Аваков, министр внутренних дел.
Одним словом, у нас продолжается «тихий, медленный конституционный процесс». Совсем как при Викторе Ющенко! Ведь тот стал президентом в условиях конституционной реформы. Принятие которой послужило условием проведения «третьего тура» президентских выборов — под давлением оранжевой революции политики начали договариваться друг с другом.
Отдельный пункт соглашений представлял собой принятие поправок в Конституцию, существенно ограничивавших власть президента и расширявших полномочия парламента. Этот проект даже называли Конституция-2004, хотя строго говоря, Конституция оставалась прежней, изменялись лишь «зоны ответственности» ветвей власти. Но фактически по новой Конституции Ющенко лишился многих удобных рычагов управления страной, имевшихся у Леонида Кучмы.
Само собой, Ющенко задумал отмотать всё назад. Он решил принять новую Конституцию, создал конституционную комиссию, но голосов в парламенте ему не хватало — всё примерно как сейчас. А вот Виктору Януковичу «отмотать назад» Основной закон, то есть вернуться полностью к редакции 1996 года, удалось без всяких проблем и даже без голосов в парламенте, через формальное решение Конституционного суда.
Посткоммунистическое несчастье
«Все годы меняющийся политический баланс между президентом и парламентом приводил к тому, что сильный президент или сильный парламент, как в период раннего Ющенко, перетягивали одеяло на себя. Меняли Конституцию с одной банальной целью — увеличить объём своих полномочий», — указывает Бортник.
То есть у нас каждый президент меняет Конституцию под себя, — такая вот украинская политическая традиция. Она идёт вразрез с международными демократическими нормами. На Западе поправки к документам такого рода принимаются очень редко, обсуждаются в течение десятилетий.
Например, за всё время существования Конституции США (принята в 1787 году) в неё было внесено всего 27 поправок, в том числе 11 на протяжении ХХ века. Последняя, 27-я поправка в этом смысле очень характерна — она была предложена в 1789 году, а принята в 1992-м и касалась зарплаты сенаторов и конгрессменов. Увеличение или уменьшение зарплат стало возможно лишь после очередных выборов в конгресс США. В какой-то мере Основной закон в США претерпел сакрализацию, стал политической библией, вносить поправки в которую так же «легко», как в Пятикнижие Моисея.
В Украине всё получилось совершенно по-другому. Основоположником традиции переписывать украинский Основной закон под президента можно считать Кучму, во время правления которого и была принята наша «базовая», образца 1996 года Конституция. Эксперты подозревают, что корень зла в данном случае — в особенностях её принятия.
Напомним, нарабатывать текст Конституции начали гораздо раньше — сразу после обретения Украиной независимости. Когда в 1994 году Кучма стал президентом, конституционный процесс начали с чистого листа.
Шёл он неровно из-за противостояния «новых» и «старых», условно говоря, демократов и посткоммунистов. Символически это выразилось в подписании так называемого Конституционного договора между олицетворявшем «новых» Леонидом Кучмой и социалистом Александром Морозом, спикером ВР.
Ещё до принятия Основного закона между ними началось «перетягивание одеяла». Мороз предлагал выборы президента в парламенте, Кучма сильную президентскую вертикаль. В итоге под давлением Запада удалось найти компромисс. Мороз тогда запер двери парламента — весь день и всю ночь депутаты утрясали текст каждой статьи.
Всё это время (16 часов) Михаил Сирота, герой «конституционной ночи», простоял на трибуне, зачитывая текст и внося в него изменения. Компромисс достигали, что называется, на ходу.
Посткоммунисты получили сильный, но декларативный социальный блок Основного закона, Кучма — реальную президентскую вертикаль по образцу де Голлевской пятой республики. Именно тогда, по мнению экспертов, в Конституцию и была заложена неизбежность изменений:
«Это был компромисс почти полностью коммунистического парламента с реалиями, с которыми они должны были мириться. Когда в Конституции прописаны вещи, ставшие нереальными уже в момент написания, стало понятно, что она будет меняться», — отмечает замдиректора Агентства моделирования ситуаций Алексей Голобуцкий.
Отметим, что именно Кучма, получивший для себя сильную президентскую вертикаль, впоследствии станет автором конституционных изменений, ослаблявших власть президента и навязанных Ющенко. То есть нежеланному преемнику он не хотел оставлять столько же полномочий, сколько имел сам.
Также надо полагать, что желанных преемников у него не было, ведь первоначально проект изменений, предусматривавших ослабление президента, Кучма продвинул летом 2004 года, когда ещё ни у кого не было сомнений по поводу победы Януковича на выборах. Тогда Партия регионов благополучно провалила голосование по Конституции. И получается, что Кучма пытался чаще других президентов переписывать Основной закон.
«Это стереотип, что у нас Конституция часто менялась, — утверждает Алексей Гарань, профессор политологии Киево-Могилянской академии, научный директор фонда Демократические инициативы. — В нашей Конституции произошло лишь одно принципиально важное изменение, внесённое в 2004 году.
Конституция 1996 года — достаточно позитивный документ, особенно если сравнивать с российской. Она создавала гораздо более сбалансированную систему. Президент не мог распустить парламент, а парламент мог отправить премьера в отставку. Но в Конституции 1996 года была заложена возможность назначение премьера, который бы представлял не ту силу, что набрала большинство на парламентских выборах, что совершенно не по-европейски.
И в изменениях 2004 года это несоответствие было преодолено. Премьер утверждается тем большинством, которое сформировалось по итогам парламентских выборов. В 2010 году Янукович эту реформу антиконституционным способом отменил, а в 2014 году данная модель была возвращена».
Не библия, перепишем
Вопрос ещё и в том, насколько эта наша манера переписывать Конституцию демократична. Есть, конечно, опыт США, но у них своя история, у нас своя. Там отношение к Основному закону сакрально, и есть в этом нечто средневековое, наверное.
Как следствие, в тексте американской Конституции есть 18-я поправка, вводящая сухой закон, — формально она действует, а также 21-я поправка, отменяющая сухой закон. Мы в этом смысле куда более современны.
«Конституцию нужно менять, потому что было бы неправильно заморозить очевидно неверный закон, — считает Игорь Шевченко, эксперт в области конституционного права. — Неукоснительное несоблюдение норм Основного закона, которые противоречат деятельности человека, будет приводить к нарушению прав людей. Нам нужна правильная, академически выверенная Конституция».
«Если бы мы имели дело с монаршей волей, тогда Конституцию, как некий акт, свидетельствующий о праве суверена, можно было бы делать вечной или действующей на протяжении всей его жизни. Мы же говорим о Конституции республики, которая должна являться результатом общественного договора», — утверждает президент Центра социальных исследований София Андрей Ермолаев.
Мнение большинства опрошенных нами — Украине подходит президентская республика с сильным парламентом, назначающим правительство. Именно эта модель реализована сейчас
При этом как раз те разделы Конституции, которые постоянно перекраивались в последнее время, беспокоят экспертов меньше всего. Мнение большинства опрошенных нами — Украине подходит президентская республика с сильным парламентом, назначающим правительство. Именно эта модель реализована сейчас. Важно также менять те статьи, которые не позволяют в полной мере строить независимые ветви власти с работающей системой сдержек и противовесов.
«Не важно, какая из форм будет, важно, чтобы это была республика. Республика предполагает разделение власти. Это разделение должно быть не формальным, а действенным», — говорит Шевченко.
Александр Батанов, доктор юридических наук, старший научный сотрудник отдела конституционного права и местного самоуправления Института государства и права им. В. Корецкого, цитирует по этому поводу философа Гельвеция: «Есть две формы правления — одна хорошая, одна дурная». Всё зависит от того, как реально будет реализована модель управления на практике».
Но куда больше вопросов вызывают те статьи Конституции, которые невозможно выполнить в современных условиях. Например, декларируется бесплатная медицина (ст. 49). Уже два десятилетия, как медицина де-факто в Украине не бесплатная, любой пациент должен платить за питание, работу врачей, расходные материалы. Конечно, неофициально. Но попробуйте попасть в больницу без денег… При этом обязательное медицинское страхование, как в той же России, невозможно — как можно требовать у граждан деньги за лечение, если Конституция этому противоречит?
То есть декларирование бесплатной медицины скорее мешает исправить ситуацию. То же самое касается права на труд (ст. 43), права на бесплатное высшее образование (ст. 53). Получается парадокс, права такие у каждого человека есть, а воспользоваться ими он не может.
С точки зрения права игнорирование отдельных положений Конституции открывает возможность пренебрегать и другими. Это особенно чувствительно в части Основного закона, определяющего права человека
А с точки зрения права игнорирование отдельных положений Конституции открывает возможность пренебрегать и другими. Это особенно чувствительно в части Основного закона, определяющего права человека.
«Чтобы права и свободы человека и гражданина не были декларативными, нужны эффективные механизмы их защиты и реализации. В государстве, где отсутствуют права человека, на самом деле нет Конституции», — говорит Батанов.
Ермолаев также указывает на непроработанность реализации прямого народовластия. «Народ реализует свою власть лишь опосредованно», — отмечает он. Политолог вообще настаивает на максимальном участии граждан в процессе принятия изменений в Основной закон, в том числе и путём плебисцитов.
P. S. Рано или поздно бурное перекраивание Основного закона должно прекратиться. Есть ещё одна причина, по которой на данный момент этого не произошло, — отсутствие политических традиций, политическая незрелость украинского общества.
Безусловно, не всё плохо, ростки политической культуры у нас уже имеются. Например, некоторые президенты передавали бразды правления преемнику без боя. А депутаты в Раде вполне в состоянии создавать коалиции. Может, выглядит смешно, но во многих государствах СНГ — среди наших товарищей по «посткоммунистическому несчастью» — до сих пор не удаётся ни то, ни другое.
И хотя политические традиции формируются столетиями, есть некоторые реформы, способные их ускорить. Это, например, местное самоуправление. «Алексис де Токвиль говорил, что местное самоуправление является для государства тем же, чем школа является для науки. Для формирования политической культуры нам нужно развивать местное самоуправление», — отмечает Батанов. То есть задуманные Порошенко изменения в Конституцию как никогда кстати.
Досье Корреспондента
Что предлагали менять в Конституции
В 2000 году Леонид Кучма инициировал референдум по изменениям в Конституцию, предполагавший создание двухпалатного парламента, лишение депутатов иммунитета, право роспуска парламента президентом.
В 2006 году Компартия выступила с инициативой конституционных изменений, которые сводились к полной ликвидации института президентства. «Вся власть советам!»
В 2009 году премьер Юлия Тимошенко и лидер оппозиции Виктор Янукович попытались провести конституционную реформу, предполагавшую избрание президента Верховной Радой, императивный мандат для депутатов. Также в оппозиции намеревались зафиксировать права оппозиции на ряд должностей. Однако Партия регионов в конечном счёте отказалась от этой идеи, как следствие, Янукович вскоре стал президентом и получил огромные полномочия.
«Проектов изменений вообще была уйма. Если посмотреть официальные сайты партий, то многие предлагали свои варианты Конституции. Например, та же Компартия или Свобода. Оценивать реалистичность их принятия, скажем так, крайне тяжело», — говорит Батанов.
***
Этот материал опубликован в №24 журнала Корреспондент от 24 июня 2016 года. Перепечатка публикаций журнала Корреспондент в полном объеме запрещена. С правилами использования материалов журнала Корреспондент, опубликованных на сайте Корреспондент.net, можно ознакомиться здесь.