С Нового года каждый пятый украинский чиновник может лишиться работы, если у Президента хватит решительности провести реформу госаппарата.
Украина стоит на пороге одной из самых важных реформ в ее новейшей истории. Президент Виктор Янукович подписал указ, который всерьез сокращает армию госчиновников - аппарат Кабмина вполовину, а остальных госструктур - на треть. Примечательно, что свою Администрацию Президент, исходя из заявлений Анны Герман, замглавы АП, трогать не будет.
Источник Корреспондента в АП говорит, что намерения у главы государства серьезные: госаппарат могут проредить в целом как минимум на 20%, то есть почти 130 тыс. чиновников потеряют работу. И хотя им по закону придется выплатить около 250 млн грн. компенсаций, в итоге государство все равно сэкономит 1,4 млрд грн. в год - столько "съели" бы сокращаемые люди с портфелями, если бы продолжили свою работу.
Ирина Акимова, первый замглавы АП, в разговоре с Корреспондентом рассказала, что все детали этой акции утрясут в декабре, чтобы уже с Нового года зажить по-новому.
Политики и эксперты, опрошенные Корреспондентом, уверены, что подобная реформа стране необходима, и у нынешней власти, если она хочет в целом преобразовать страну, просто нет другого выхода.
Правда, раньше все подобные сокращения заканчивались парадоксально - число людей с госдолжностями лишь росло. И поэтому в успех нынешних начинаний эксперты верят мало. "Нужно политическое решение и воля, а не защита своих интересов. А с этим у власти, похоже, проблемы", - предупреждает Юрий Павленко, министр по вопросам семьи, молодежи и спорта в предыдущем правительстве.
Курс на сокращение
Первый удар получила верхушка власти - вместо 20 министерств осталось 16. Канули в лету МинЖКХ, Министерства строительства и регионального развития, транспорта и связи, ведомство по делам семьи, молодежи и спорта, и госструктуры, отвечающие за промполитику и угольную промышленность. У самих министров значительно - до двух человек - уменьшилось число замов. До последнего времени у некоторых из них было по десять заместителей.
Президент ликвидировал Нацкомиссию по вопросам морали, а также Институт национальной памяти. Помимо того, по словам регионала Владимира Рыбака, в будущем ликвидируют и все госпредприятия, созданные при многих министерствах для оказания платных услуг.
Обещают регионалы разобраться и с организациями, выдающими разрешения. Мол, сейчас, чтобы начать строительство, на получение всей документации надо потратить 400 дней, а Президент дал команду сократить этот период до 60 дней.
Подобные намерения властей, по мнению экспертов, похвальны. Ведь положение в стране с госаппаратом действительно аховое.
О том, насколько украинские госслужащие сегодня эффективны, красноречиво свидетельствуют позиции Украины в различных рейтингах.
Вера Нанивская, которая несколько лет во время президентства Виктора Ющенко возглавляла Национальную академию государственного управления, а сейчас руководит Международным центром перспективных исследований, рассказывает, что за последние три с половиной года на исследования функций системы госуправления из бюджета власти потратили гигантскую сумму - 1 млрд грн. Еще 500 млн ушло на модернизацию госслужбы (то есть ее техническое переоснащение, обучение персонала). "Но вот только где она, эта самая модернизация? Как все было, так осталось", - негодует Нанивская. Авторитетный эксперт уверена, что суть реформы должна сводиться к тому, чтобы привести госаппарат в соответствие с нынешними потребностями бизнеса и людей.
О том, насколько украинские госслужащие сегодня эффективны, красноречиво свидетельствуют позиции Украины в различных рейтингах. К примеру, в рейтинге простоты ведения бизнеса наша страна стоит на очень низком 145-м месте, восприятия коррупции — на 134-м. Рейтинг легкости уплаты налогов Paying Taxes-2010, который ежегодно составляется Всемирным банком, показывает, что в Украине на уплату налогов уходит 736 часов в год. В целом же в этом списке отечественная налоговая система названа одной из самых сложных в мире, а сама страна занимает 181-е место из 183 возможных.
При такой вопиющей неэффективности украинская чиновничья система умеет одно - защищать себя. Даже Ющенко, имея на руках все козыри, объявив в 2005 году о начале реформы госаппарата, очень быстро отступил. Более того, за время его правления армия чиновников еще больше разрослась, "прибавив" почти на 100 тыс. человек. В результате сегодня на 72 украинца приходится один чиновник. К примеру, в соседней Польше этот показатель почти в два раза меньше.
Павленко рассказывает, что, став министром, он хотел максимально оптимизировать работу аппарата. Он знал, как должно быть в идеале, ведь подробно изучал опыт госуправления Великобритании в Университете Северного Лондона. Но воплотить в жизнь все эти знания на родной земле ему не удалось. Чтобы объяснить причину провала, Павленко вспоминает такой пример. В 2005 году, когда он стал министром, у него было четыре зама, а в 2007-м их стало уже десять. "Шли переговоры по созданию коалиции в парламенте, и каждая микрогруппа за свои голоса требовала по заму. Я тут был бессилен", - рассказывает бывший чиновник.
Ненужные сложности
Карел Шварценберг, министр иностранных дел Чехии, в разговоре с Корреспондентом рассказывает, что суть реформы госаппарата - это не только сокращение числа чиновников, но и максимальное упрощение государственных функций. "Чем больше разных инструкций, тем больше чиновников и тем больше рук, которые они протягивают. Так что нужно изменить философию [все должно быть максимально просто] госслужащего, без этого все усилия тщетны", - уверен Шварценберг.
Вспоминая годы, проведенные в кресле министра, и анализируя систему госуправления, Павленко говорит, что ее главный бич - это схема принятия решений. К примеру, сейчас любая инициатива министра, которая выносится на Кабмин для утверждения, должна предварительно получить добро в трех министерствах - финансов, экономики и юстиции. По сути, ведомства проверяют, не противоречит ли инициатива законам. Но такой же анализ проводят и соответствующие департаменты министерства. Так что получается, что процесс принятия решение затягивается, иногда на месяцы, из-за дублирования функций.
Вспоминая годы, проведенные в кресле министра, и анализируя систему госуправления, Павленко говорит, что ее главный бич - это схема принятия решений.
Другой пример - даже после админреформы, озвученной Президентом, инвестициями в Украине будут заниматься сразу несколько структур. "И что, от такого числа ведомств количество инвестиций увеличилось? Нет", - возмущается Павленко.
Но это еще не самые вопиющие факты. Обеспечением безопасности пищевых продуктов в Украине, оказывается, занимаются 17 структур. Андрей Бега, и. о. директора Центра адаптации госслужбы к стандартам ЕС, отмечает, что такое количество инспекторов не имеет никакого отношения к повышению безопасности продукции (все они проверяются по одинаковым показателям), зато создает дополнительные сложности бизнесу.
Еще одна черная дыра госаппарата - госкомитеты. В ходе админреформы Президент ликвидировал комитет по вопросам регуляторной политики и предпринимательства, а также по вопросам национальностей и религии, а остальные просто переименовал в службы. Да еще и создал несколько новых структур. Общее их число теперь равно 25, хотя комитетов было лишь 16. При этом власти не смутило, что комитеты и подобные им структуры - это органы со специальным статусом, обладающие полномочиями министерств, но занимающиеся отдельными направлениями. То есть они могли бы быть обычными департаментами в составе министерств, что сократило бы число чиновников.
В качестве примера подобного бессмысленного дубляжа Бега приводит Госкомитет по делам ветеранов. Эта структура занимается соцзащитой ветеранов, хотя подобная функция возложена на Минтруда, и помогает вернуться на родину бывшим военнопленным, чем влезает в парафию МИДа.
Полезный опыт
С подобными сложностями сталкивалось большинство развитых стран, поэтому рецептов укрощения чиновников хватает.
Свой нелегкий, но весьма удачный путь реформирования прошла Словакия. По словам Павела Гамжика, словацкого посла, если еще в 1996-1997 годах у них было 20 министерств, то в начале 2000-х их урезали до 14. Но на этом власти не остановились. В 2003 году правительство инициировало персональный аудит, в ходе которого специалисты в течение двух недель изучали, чем занимается каждый госсотрудник. После этого, к примеру, в минфине число служащих сократили на треть. Тем же, кто остался, повысили зарплату.
Дариуш Гурчиньский, временный поверенный по делам Польши в Украине, рассказывает: власти его страны также занимаются рационализаций чиновничьего аппарата. Официальная Варшава уже объединила МИД и комитет евроинтеграции, а также полностью расформировала министерство морского хозяйства. Правда, Гурчиньский говорит, что в случае с Польшей речь зачастую не идет об увольнении чиновников - людей переводят на другие должности или сокращают ставку.
Олег Устенко, исполнительный директор Фонда Блейзера, в качестве самого удачного примера реформирования госорганов называет Канаду. Мол, местные власти в течение десять лет сражались с дефицитом бюджета, но никак не могли решиться на реформу. А потом все же провели кардинальные изменения, в ходе которых уволили 55 тыс. госслужащих, на чем сэкономили $ 58 млрд в год, а это - 4% ВВП Канады.
Суть заокеанской реформы свелась к передаче функций госструктур частникам. У государства отобрали почти все, в том числе систему санитарных проверок, контроля качества продуктов питания, производство паспортов, образование, авиацию и даже управление тюрьмой. "Государство просто оплачивает их [частных подрядчиков] услуги, так намного экономнее. Ведь госмашина в любой стране стремится к расширению, а так эти риски сведены к минимуму", - поясняет Устенко. Такой же рациональный подход и в Австралии, Великобритании, США. А в Дании частникам отдали даже спасательные и пожарные службы.
По словам Нанивской, в руках госслужащих сейчас находятся ключи от большинства "госдверей": они корректируют все, начиная от коммунальных тарифов и добычи газа и заканчивая размером пенсий, причем совершенно бесконтрольно.
Однако западный опыт может стать бесполезным для Украины, если власти не решатся идти до конца. Ведь опыт "сократительных" реформ говорит, что в этом случае у лидеров страны не хватает воли довести начатое до конца и они почти неминуемо натыкаются на молчаливое сопротивления аппарата.
По словам Нанивской, в руках госслужащих сейчас находятся ключи от большинства "госдверей": они корректируют все, начиная от коммунальных тарифов и добычи газа и заканчивая размером пенсий, причем совершенно бесконтрольно. Поэтому они едва ли захотят добровольно отдать все эти блага. Первые отголоски партизанской войны, которую ведут чиновники, уже прозвучали. Сам Президент говорил о том, что госслужащие, например, не выполняют его поручения об упрощении некоторых процедур.
К тому же за многими структурами, выдающими разрешительные документы, стоят влиятельные политики, которые также не захотят отказаться от подобного "бонуса". Михаил Бродский, бывший глава Госкомпредпринимательства, жаловался на давление со стороны депутата-регионала Василий Грицака, контролирующего концерн ЕДАПС (печатает паспорта и различные справки).
Настораживает в этой истории и другое. По информации Нанивской, разработкой реформы для Януковича занимались авторитетные иностранные эксперты. Но их работа должна была быть максимально публичной, а этого нет. Из-за чего в будущем реформу могут не принять ни общество, ни госслужащие. Президент уже наступал на эти грабли, чему пример — Харьковские договоренности по Черноморскому флоту, возврат к Конституции 1996-го и первоначальный проект Налогового кодекса. "У Януковича интерес [к этой реформе] есть. Но учитывая то, что реформа разрабатывается в полной изоляции, Президенту едва ли удастся провести ее", - предупреждает Нанивская.
Армии госслужащих
В Украине чиновников меньше, чем в некоторых европейских странах, но их коррумпированность зашкаливает.
Страна
Великобритания
Количество чиновников (тыс. чел.)
5.494
Численность населения (млн чел.)
61,792
Место в рейтинге простоты ведения бизнеса
4
Место в рейтинге восприятия коррупции
20
% чиновников среди населения
8,8
Страна
США
Количество чиновников (тыс. чел.)
21.292
Численность населения (млн чел.)
310,779
Место в рейтинге простоты ведения бизнеса
5
Место в рейтинге восприятия коррупции
22
% чиновников среди населения
6,8
Страна
Австрия
Количество чиновников (тыс. чел.)
451,6*
Численность населения (млн чел.)
8,396
Место в рейтинге простоты ведения бизнеса
32
Место в рейтинге восприятия коррупции
15
% чиновников среди населения
5,3
Страна
Франция
Количество чиновников (тыс. чел.)
2.945**
Численность населения (млн чел.)
65,447
Место в рейтинге простоты ведения бизнеса
26
Место в рейтинге восприятия коррупции
25
% чиновников среди населения
4,4
Страна
Греция
Количество чиновников (тыс. чел.)
374,4
Численность населения (млн чел.)
11,306
Место в рейтинге простоты ведения бизнеса
109
Место в рейтинге восприятия коррупции
78
% чиновников среди населения
3,3
Страна
Чехия
Количество чиновников (тыс. чел.)
316,0
Численность населения (млн чел.)
10,515
Место в рейтинге простоты ведения бизнеса
63
Место в рейтинге восприятия коррупции
53
% чиновников среди населения
3,0
Страна
Украина
Количество чиновников (тыс. чел.)
646,7
Численность населения (млн чел.)
45,831
Место в рейтинге простоты ведения бизнеса
145
Место в рейтинге восприятия коррупции
134
% чиновников среди населения
1,4
Страна
Канада
Количество чиновников (тыс. чел.)
417,7
Численность населения (млн чел.)
34,326
Место в рейтинге простоты ведения бизнеса
7
Место в рейтинге восприятия коррупции
6
% чиновников среди населения
1,2
Страна
Россия
Количество чиновников (тыс. чел.)
1.674
Численность населения (млн чел.)
141,927
Место в рейтинге простоты ведения бизнеса
123
Место в рейтинге восприятия коррупции
154
% чиновников среди населения
1,2
Страна
Польша
Количество чиновников (тыс. чел.)
304,7
Численность населения (млн чел.)
38,092
Место в рейтинге простоты ведения бизнеса
70
Место в рейтинге восприятия коррупции
41
% чиновников среди населения
0,8
* В Австрии чиновниками считают также учителей и врачей, работающих в госсекторе
** Во Франции в число чиновников включают учителей государственных школ, полицейских и пожарных
Данные информационно-справочной службы Корреспондента
Чиновничий прирост
Количество чиновников в Украине растет, несмотря на намерения властей сократить армию управленцев
Год - Количество чиновников (тыс. чел.)
2004 - 550,6
2005 - 596,6 (Президент Виктор Ющенко подписал указ о сокращении количественного состава руководства в системе центральных органов исполнительной власти)
2006 - 598,8
2007 - 599,2 (Правительство Юлии Тимошенко заявило о намерении уменьшить количество заместителей министров и руководителей других центральных органов исполнительной власти)
2008 - 626,9 (Президент Виктор Ющенко предложил из-за финансового кризиса сократить госаппарат на 20%)
2009 - 637,5 (Президент Виктор Ющенко призвал правительство оптимизировать количество должностей заместителей министров и глав местных госадминистраций)
2010 - 646,7 (Президент Виктор Янукович выступил за сокращение 20% чиновников)
Данные Госкомстата и информационно-справочной службы Корреспондента
***
Эта статья опубликована в №48 журнала Корреспондент от 17 декабря 2010 года.
Перепечатка публикаций журнала Корреспондент запрещена.