Мэры крупнейших украинских городов лихорадочно готовятся к очередным выборам — внеочередные осенью-2019 продавить не удалось, у них есть время защитить свои позиции. И шансы у них подросли.
Центральная власть стремительно теряет рейтинги. Итоги парламентских выборов воодушевили правящую политсилу, на Банковой в полный голос заговорили о возможных досрочных местных выборах — прямо осенью 2019 года. И то, что к концу августа разговоры временно поутихли, не говорит ровно ни о чем. Но и мэры себя в обиду просто так не дадут, пишут Светлана Шмелева, Павел Харламов, Валерий Литонинский и Ольга Байвидович в №4 (844) журнала Корреспондент. В крупнейших 35 городах страны живет более 15 млн человек, хотя официальная статистика показывает чуть меньшую цифру. Бюджеты этих городов в сумме весят более 178 млрд грн, из которых на Киев приходится без малого треть этой суммы. И вот наш рейтинг городских голов — мы взвесили и экспертные мнения по поводу их влиятельности, и экономические возможности городских бюджетов, которыми они рулят
За прошедшие с нашего первого рейтинга городских голов два года многое изменилось в политическом ландшафте страны. В Раде — монобольшинство. Едва не состоялись досрочные местные выборы осенью 2019 года, но, похоже, уже теперь дождутся очередных осенью 2020 года. Рейтинг правящей партии стремительно падает. И осенью-2020, похоже, снова будет модно идти на выборы городских голов самовыдвиженцем или от партии имени себя. Но самое главное, стремительно меняются правила игры и объемы ресурсов, которыми оперируют городские власти. Вот с денег-то и начнем.
ВСЕ ДЕЛО В ДЕНЬГАХ
Начатая Петром Порошенко и его верным оруженосцем Владимиром Гройсманом реформа децентрализации, похоже, не будет доведена до завершения. Точнее, не так: реформу децентрализации завершат централизацией финансовых ресурсов.
Можно что угодно говорить об изменении норм Конституции, о новых правилах игры ввиду возможного появления так называемых префектов, которым, похоже, будет дарован статус, схожий со статусом сатрапа. Но все исчерпывающе иллюстрируется такой штукой, как городские бюджеты.
Дело в том, что городские бюджеты, а точнее — их доходная часть, формируются за счет двух основных источников: собственные средства города (это и часть налога на доходы физлиц, и прибыли от коммунальных предприятий, и налоги на недвижимость, и много чего еще), а также бюджетные трансферты. Вот те трансферты — это деньги, которые город получает из центра для выравнивания условий жизни жителей разных городов. Как это выглядит на практике: если в столичном бюджете-2020 на трансферты пришлось около 1/8, то в неблагополучном Лисичанске — 42%, то есть ненамного меньше половины.
Когда реформа децентрализации набрала ход, денег у мэров под рукой стало существенно больше — суммарный объем 35 самых больших городских бюджетов в 2019 году вырос почти до 196 млрд грн против 177 млрд грн годом ранее. Вот только на 2020 год оказалось, что все вернулось на круги своя: доходов только на 178 млрд грн запланировано. За счет чего сокращение? А за счет трансфертов: их урезали примерно на 55%. То есть почти на 34,6 млрд грн на 2020 год. И по этой причине просели доходы бюджетов в целом — примерно на 17,5 млрд.
Как же так? Ведь трансферты сократили на 34,6 млрд грн, а бюджеты в целом уменьшились только на 17,5 млрд. То есть собственных доходов в бюджетах 35 крупнейших городов стало почти на 17,1 млрд больше. Причины две: местные власти стали лучше собирать деньги и еще помогла инфляция.
Урезание городских бюджетов случилось не внезапно. А потому, что городские бюджеты уже стали инструментом предвыборной политики, как писал Корреспондент в статье о рейтинге-2019. Тогда разразился грандиозный скандал: в середине августа стало известно, что тогдашний глава Офиса Президента Андрей Богдан попросил Кабмин притормозить причитающиеся городам платежи из центрального бюджета. Эти платежи, так называемые официальные трансферты, составляли на тот момент 32% доходов местных бюджетов в 35 самых крупных городах.
Идея пощипать городские бюджеты овладела обитателями домов на Банковой и на Грушевского, 12. Дальше — больше: в подготовленном к осени проекте госбюджета-2020 доля трансфертов в доходах городских бюджетов была сокращена уже вполне официально. Если в бюджетах-2019 35 самых крупных городов на трансферты приходилось около 32%, то в бюджетах-2020 — в среднем около 15,7%. Но не у всех одинаково — были и такие, где горбюджет состоит из трансфертов почти наполовину, а вот у Киева всего лишь на неполные 13%. Это все видно в таблице с экономическими показателями.
Децентрализация? Отчасти да. Города меньше зависят от трансфертов, вроде бы к этому и шли. Но дьявол в деталях. А детали состоят в том, что сокращение трансфертов, то есть доплат из центрального бюджета, происходит так стремительно, что городские бюджеты в целом сокращаются, — и это несмотря на сохраняющуюся инфляцию.
Зачем урезать доходы городским бюджетам? Для чего? Ведь не секрет, что правительство все больше и больше функций передает на места — финансирование образования, охраны здоровья, дорог, инфраструктуры.
Злые языки утверждают, что причина урезания пайки для городских бюджетов состоит не только в проблемах со сбором налогов и растущими аппетитами центральных структур. Те самые злые языки охотно рассуждают о том, что мэров садят в предвыборный год на голодный паек по двум причинам.
Причина первая: чтобы тот или иной мэр не мог устраивать аттракционы невиданной щедрости и тем самым приписывать себе заслуги, за которые избиратель продлит ему пребывание в кресле городского головы.
Причина вторая: чтобы тот или иной мэр не мог немножко отпилить бюджетного пирога для финансирования своих личных предвыборных трат.
И то, и другое вполне вероятно. И столь же вероятно, что после выборов трансферты вернут на прежний уровень? Возможно. Но это не точно.
ВСЕ ДЕЛО В ПРЕФЕКТАХ
И вот все эти игры с городскими бюджетами в более чем полной мере согласуются с идеей не только остановить реформу децентрализации, но и повернуть ее вспять. Поговаривают, что речь идет о системе префектур и префектов, с появлением которых мэры и даже местные советы превратятся в декорации, а реальную власть получат префекты.
В такой ситуации возникает вопрос: а стоит ли рубиться за кресло городского головы, если из этого кресла толком ничем нельзя будет управлять. Да еще и с ресурсами станет хуже? В общем, получается уравнение с большим количеством неизвестных.
КАК МЫ СЧИТАЛИ
При расчете рейтинга мы рассматривали две категории показателей.
Первая категория — это политическая составляющая, которую 14 экспертов оценивали по таким направлениям:
- наличие поддержки городским советом;
- конструктивные отношения с центральной исполнительной властью;
- наличие группы поддержки в парламенте;
- конструктивные отношения с главой облгосадминистрации (да, это взаимосвязано со вторым пунктом, но многие главы ОГА имеют свою точку зрения, достаточно вспомнить попытки лишить городского голову столицы полномочий главы госгорадминистрации);
- медийность как общенациональной фигуры, то есть насколько он известен не только в регионе, но и как самостоятельная политическая величина.
Каждый из наших экспертов провел обширную работу — выставил всем 35 участникам рейтинга баллы по каждому из пяти перечисленных параметров. Мы эти оценки суммировали и в итоге получили рейтинги политического влияния. Как оказалось, наличие большого политического веса не гарантирует первых мест в итоговом рейтинге. Финансовые возможности тоже важны.
Особо отметим, 14 экспертов на 35 оцениваемых персон — вполне достаточно для качественного рейтингования. В этом случае мы получаем весьма качественную картину, а необъективность отдельного эксперта в отношении отдельного мэра нивелируется почти полностью.
Вторая группа показателей касалась оценки экономической части влиятельности. Вот они:
- сумма доходов городского бюджета (здесь и далее — в расчете на душу населения);
- сумма официальных трансфертов как из центрального, так и из областного бюджетов;
- размер бюджета общественных инициатив (он же бюджет участия);
- доходы от налога на прибыль предприятий коммунальной формы собственности;
- доходы от налога на имущество (недвижимость и т. п.).
Источником информации для нас служили уже принятые местными советами городские бюджеты на 2020 год. Впрочем, была сделана поправка — все эти показатели мы рассматривали в расчете на душу населения, чтобы максимально уменьшить влияние размеров города на влиятельность той или иной политической фигуры. При этом для Киева мы взяли не официальную цифру населения столицы, а более реалистичную — оценочную.
Первый из показателей — сумма доходов городского бюджета — был выбран потому, что влиятельность городского головы зависит от сумм, которыми он может оперировать в интересах жителей города.
В Украине подавляющая часть налогов собирается в центральный бюджет, и после только отчасти эти деньги возвращаются территориям в виде так называемых официальных трансфертов. Размер этих выплат в расчете на душу населения в том или ином регионе свидетельствует одновременно о двух вещах. Во-первых, о том, насколько городские власти сумели договориться с центральными. Да, есть выравнивание доходов местных бюджетов — там, где меньше собирается местных налогов и сборов, центральная власть доплачивает. Но на самом деле разница между регионами по части щедрости центра налицо. Во-вторых, чем больше трансферты, тем больше возможности у мэра города что-то сделать для его жителей.
Размер бюджета общественных инициатив в расчете на душу населения — третий показатель. Это небольшие суммы. Но они иллюстрируют готовность и способность городского головы вступать в диалог со своими избирателями по поводу того, какие именно инициативы, выдвинутые непосредственно самими горожанами, будут профинансированы.
Доходы от налога на прибыль предприятий коммунальной формы собственности — это свидетельство того, насколько эффективна городская власть, насколько качественно она управляет городскими коммунальными предприятиями. Ну и показатель ее некоррумпированности. Чем больше налоговые поступления по данной статье — тем, очевидно, меньше успели украсть с тех предприятий.
Доходы от налога на имущество (недвижимость и т. п.) — это сугубо местный налог (как и налог на доходы физлиц). Но его ставку, в отличие от подоходного, устанавливает местный совет. Эта ставка, как и качество сбора этого налога, влияют на итоговую сумму поступлений. И на самом деле именно от городского головы в значительной мере зависит то, сколько этот налог принесет денег в городской бюджет, а затем горожанам.
Экономический и политологический компоненты мы учитывали с удельными весами 0,6 и 0,4. На выходе получали рейтинговый коэффициент. В соответствии с рейтинговыми коэффициентами и формировался рейтинг.
И КТО ПРИЗЕРЫ-2020
Как и годом ранее, первое место — за Киевом, второе — за Днепром. Мэр столицы — особая позиция. Рубка вокруг этого кресла выплеснется на общенациональный уровень, несомненно. И не только потому, что столичный бюджет на 2020 год — более $2 млрд в эквиваленте по текущему курсу. А еще столица является площадкой для разрешения общенациональных конфликтов — два Майдана это показали вполне впечатляюще: кто контролирует Крещатик и Липки — тот держит господствующие высоты. Кресло городского головы столицы — отличный трамплин для попадания и на Банковую тоже.
И потому попытки Банковой усадить в кресло мэра более удобную фигуру — более чем вероятны.
Второе место сохранил за собой днепровский мэр Борис Филатов, доказавший на деле, что если крепко держишь руль, то можно и рискнуть на политических виражах. Сохранил третье место мэр Харькова Геннадий Кернес, у которого более чем вероятные шансы удержать свое кресло.
И удивительный результат львовского мэра: Андрей Садовый переместился с 11-го на четвертое место — вот что животворящий компромисс с новым Президентом делает.
Юрий Вилкул (Кривой Рог) сменил четвертое место на пятое. Ну и что, что это экс-«регионал»? Кривой Рог — родина Президента, к нему особое внимание. А значит, у Вилкула — особые возможности.
КТО ОЦЕНИВАЛ МЭРОВ
Сергей Литвинов, заместитель директора Центра социальных технологий Социополис; Андрей Миселюк, политолог, директор Института социально-политического проектирования Диалог; Александра Решмедилова, политический аналитик; Алексей Голобуцкий, заместитель главы Агентства моделирования ситуаций; Ирина Тиран, политический эксперт; Светлана Кушнир, политический и экономический обозреватель, исследователь некоммерческой организации Reputation Lab; Евгений Магда, директор Института мировой политики; Дмитрий Воронков, политический обозреватель; Альберт-Лейзер Фельдман, основатель Института развития гражданского общества им. Голды Меир; Игорь Рейтерович, политолог; Александр Мусиенко, руководитель Центра военно-политических исследований.
А также представители редакции Корреспондента — обозреватель Валерий Литонинский и главный редактор Александр Крамаренко.
Редакция благодарит Павла Харламова (Деньги) за помощь в анализе бюджетных показателей и участие в опросе в качестве эксперта.